اقتصاد
اصلاح قانون
 
تاریخ: 16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک

بررسی وضعیت اثربخشی مقررات گمرکی در گفت‌وگو با رضا گلی
قوانین موجود شفاف شود

رضا گلی، رئیس دفتر رسیدگی به اختلافات گمرکی از چالش‌های قانونی حوزه گمرک می‌گوید. / عکس: مسعود زارعی

وضع مقررات و صدور بخشنامه‌های متعدد در حوزه تجارت و البته برای کنترل بیشتر بر ورود و خروج کالا، مانند زنجیری بر دست و پای گمرکات از سرعت فعالیت‌های آنها کاسته است. در چنین شرایطی آیا افزایش اثربخشی گمرک در اقتصاد کشور نیازمند تصویب قوانین جدید است؟ رضاگلی، رئیس کمیسیون رسیدگی به اختلافات گمرکی که سابقه فعالیت در اداره کل دفتر حقوقی گمرک ایران را نیز دارد، معتقد است حوزه گمرک با کمبود قوانین مواجه نیست. او در گفت‌وگو با تجارت فردا بر این نکته تاکید می‌کند که «به جای تصویب قوانین جدید لازم است با تنقیح مقررات موجود، شفافیت آنها افزایش یابد. ضمن آنکه لازم است قوانین دست‌کم برای مدتی مناسب، تثبیت شود و با انتشار و اطلاع‌رسانی آنها، مشکلات فعالان اقتصادی و گمرک به حداقل برسد.»
■■■
‌ یکی از مشکلاتی که فعالان اقتصادی در صادرات و واردات با آن مواجه‌اند، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های پرشماری است که بعضاً یک‌شبه صادر و بدون اطلاع‌رسانی مناسب به اجرا گذاشته می‌شود. بازرگانان در ایفای تشریفات گمرکی همچنان با این مساله مواجه‌اند. اگر قوانین موجود دارای ایراد است که دستگاه‌ها ناگزیر به صدور بخشنامه‌های متعدد می‌شوند، چرا قانون اصلاح نمی‌شود؟ چرا اصلاح قانون امور گمرکی هنوز به نتیجه نرسیده است؟
گمرک، اصلاح قوانین و مقررات گمرکی را شاید از حدود 10 سال قبل آغاز کرده است. اصلاح قانون امور گمرکی، فرازوفرودهای بسیاری را پیموده است؛ لایحه این قانون در همان مقطع به مجلس تقدیم شد و پس از چندین بار رفت‌وبرگشت، درنهایت به تصویب رسید و از دی‌ماه سال 1390 به عنوان قانون امور گمرکی لازم‌الاجرا شد و آیین‌نامه اجرایی آن در اسفند 91 تصویب و از اوایل سال 1392 اجرایی شد.
در اصلاحات این قانون و تدوین آیین‌نامه اجرایی آن، آخرین تغییرات بین‌المللی ازجمله مفاد کنوانسیون تجدیدنظرشده کیوتو REVISED KYOTO CONVENTION لحاظ شده است. در عین حال سعی شده این مواد قانونی طوری تدوین شود که الزامات تسهیل تجارت در بخش گمرک را پوشش دهد اما این قانون، در مواردی نتوانست آنچه مورد انتظار بود را تحقق بخشد. بر همین اساس حدود دو سال پس از تصویب قانون، در سال 1392 گمرک بازنگری این قانون را در دستور کار قرار داد. اصلاح برخی از مواد به ویژه آنها که با بحث گمرک الکترونیکی منطبق نبود یا فرآیندهایی که باید سریع و با سهولت بیشتری انجام می‌شد، مبنای اصلاح کنوانسیون تجدیدنظر‌شده کیوتو بود. هدف کنوانسیون تجدیدنظرشده کیوتو نیز ساده و هماهنگ‌سازی رویه‌های گمرکی است. می‌توان گفت حدود 60 تا 65 درصد مواد قانون امور گمرکی که در سال 1390 به تصویب رسید، با کنوانسیون تجدیدنظر‌شده کیوتو منطبق بود. کنوانسیون به هر حال معاهده‌ای بین‌المللی است و ما هم باید سعی کنیم رویه‌های گمرکی خود را با آن هماهنگ کنیم. در واقع، بعد از 40 سال یعنی از سال 1350 که قانون امور گمرکی قدیم تصویب‌ و آیین‌نامه آن نیز در سال 1351 تدوین شده بود، در سال 1390 قانون جدیدی به تصویب رسید که دوت یازدهم ناگزیر شد آن را اصلاح کند و دوباره به مجلس بفرستد. مجلس هم آن را به مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون اقتصادی ارجاع داد. این اصلاحیه همچنان در حال بررسی است و به تصویب نهایی نرسیده است. بنابراین اصلاح قانون در دستور کار دولت قرار داشته است. به هر حال قوانین در مجلس چکش‌کاری می‌شود و تغییر می‌کند. در این صورت ممکن است آنچه به عنوان پیشنهاد گمرک و لایحه دولت به نمایندگان مجلس ارائه شده، دستخوش تغییر و تحول شود و گمرک به نتیجه دلخواه خود نرسد.

‌ بنابراین همان‌گونه که شما هم اشاره کردید، اینکه اصلاح قانون امور گمرکی بتواند پاسخگوی نیازهای فعلی حوزه گمرک باشد، مشخص نیست. با این وجود فکر می‌کنید تسهیل رویه‌های گمرکی که در نهایت به تسهیل تجارت می‌انجامد، به چه قوانینی نیاز دارد؟
 در حال حاضر قوانین متعددی در حوزه‌های مختلف وجود دارد که گمرک با آن سر و کار دارد. البته در کنار بیش از 20 سازمان و دستگاه که در امر انجام تشریفات گمرکی به طور مستقیم و غیرمستقیم دخیل هستند، با این وصف مهم‌ترین قانون که به طور مستقیم با گمرک در ارتباط است، قانون امور گمرکی و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین قانون مقررات صادرات و واردات و آیین‌نامه اجرایی آن است. در برخی دیگر از قوانین برای مثال، ماده 38 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، ارتباط مستقیمی با گمرک و مباحث گمرکی دارد. برخی دیگر از قوانین از جمله قوانین برنامه پنج‌ساله، قوانین بودجه و قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مقررات مختلفی که در حوزه تجارت وضع می‌شود نظیر قانون مالیات‌های مستقیم کم و بیش می‌تواند تشریفات گمرکی را تحت تاثیر قرار دهد. با این توضیحات می‌توان گفت حوزه گمرک با کمبود قانون مواجه نیست اما در مواردی نیاز به اصلاح و به روز شدن مقررات گمرکی احساس می‌شود.
‌ اگر مصوبات شفاف باشد و چنانچه این قوانین و ضوابط به نحو مطلوب اطلاع‌رسانی شود و همچنین بازرگانان و تجار نیز همراهی کنند، مشکلات به حداقل می‌رسد.

در طول سال مقررات متعددی در حوزه صادرات و واردات وضع می‌شود. افزون بر اینها، جدول ضمیمه کتاب مقررات صادرات و واردات نیز در پایان هر سال برای سال بعد تصویب و ابلاغ می‌شود یا سود بازرگانی دچار افزایش یا کاهش می‌شود و شرایط ورود کالا تغییر می‌کند؛ گروه‌های ده‌گانه‌ کالایی برای واردات تشکیل شده که اکنون گروه دهم حذف شده است. اعمال ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های مقطعی که بازرگانان را به زحمت می‌اندازد را هم باید به این ضوابط افزود. برای مثال ممکن است آنها قراردادهایی برای واردات کالا منعقد کنند و ناگهان با مصوبه‌ای مواجه شوند. این مساله، مشکلاتی را ایجاد می‌کند و به اختلافات بسیاری میان گمرک و صاحبان کالا دامن می‌زند. بسیاری از این اختلافات نیز برای رسیدگی به کمیسیون رسیدگی اختلافات گمرکی ارجاع می‌شود. اکنون به جای تصویب قوانین جدید لازم است با تنقیح این مقررات، شفافیت آنها افزایش یابد. ضمن آنکه لازم است قوانین دست‌کم برای مدتی مناسب، تثبیت شود و با انتشار و اطلاع‌رسانی آنها، این مشکلات به حداقل برسد.

‌ این شفاف‌سازی را چه کسی یا کدام نهاد باید دنبال کند؟
گمرک، مجری اعمال مقررات مرتبط با تجارت خارجی اعم از واردات، صادرات و ترانزیت است. وظایف گمرک بر اساس مواد 2 و 3 قانون امور گمرکی احصا شده و یک عضو هم در کمیسیون ماده یک دارد که در خصوص برخی اصلاحات، تصمیم می‌گیرند، پیشنهاد می‌دهند و هیات‌وزیران تصویب می‌کند. نمایندگان گمرک در سایر کمیته‌ها و جلسات  مرتبط اعلام‌نظر می‌کنند اما اعلام‌نظر نهایی در بسیاری از موارد با گمرک نیست؛ تصمیم‌گیری یا با هیات وزیران است یا با وزارتخانه‌ای که به موجب قانون این اختیار به آنها تفویض شده است. اگر مصوبه‌ای ابلاغ شود، دیگر گمرک نمی‌تواند اجرا نکند هرچند  آن مصوبه احیاناً مغایر با قوانین باشد یا مزاحمتی ایجاد کند. به هر حال گمرک باید آن را اجرا کند و راهی جز این ندارد اما پیشنهادات خود را برای اصلاح قوانین ارائه می‌دهد تا به نحو مقتضی اصلاح شود و البته باید مقررات واصله، از طریق انعکاس و انتشار و از طریق درج در پورتال گمرک و احیاناً درج در بوردهای گمرکات به اطلاع ذی‌نفعان برسد.

‌ چالشی که اغلب فعالان اقتصادی هم در این دوره و هم در دوره‌های قبل با آن مواجه هستند، نحوه اعمال ممنوعیت‌ها، معافیت‌ها و ضوابطی است که برای ورود و خروج کالا و سایر رویه‌های گمرکی وجود دارد. گلایه فعالان بخش خصوصی این است که از قوانین به تعداد کارشناسان گمرک، قرائت‌های مختلفی ارائه می‌شود. فکر می‌کنید چه دلیلی وجود دارد که این قوانین و ضوابط دستخوش اعمال تصمیمات سلیقه‌ای می‌شود؟ این مشکل به قانون برمی‌گردد یا به مجری؟
معافیت‌ها در ماده 119 قانون امور گمرکی به‌صورت خاص احصا شده و البته کم و بیش در قوانین دیگر هم مورد اشاره قرار گرفته است. شاید بیش از 60 گونه معافیت تعیین ‌شده است. در مورد ممنوعیت‌ها هم در ماده 122 قانون امور گمرکی موارد ممنوعه برای ورود قطعی احصا شده است.

ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در سه بخش به ایجاد محدودیت‌ها، ایجاد ممنوعیت‌ها و افزایش سود بازرگانی اشاره دارد که ممکن است دولت در طول سال، بر اساس مقتضیات اقتصادی، تصمیماتی اتخاذ کند، سومین بخش نیز به محدودیت‌های حوزه واردات اختصاص دارد. در واقع برای هر سه بخش ضوابطی تعیین کرده که گمرک در هر مورد چگونه تصمیم بگیرد؛ اگر واردات کالا بدون انتقال ارز باشد، با گشایش اعتبار اسنادی باشد، با حواله ارزی یا با بروات اسنادی باشد، شرایط مختلف به صراحت تبیین شده است. اما باید اذعان کرد که ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نیازمند شفاف‌سازی است و اگر شفافیت بیشتری در آن لحاظ می‌شد - مانند تبصره الحاقی به آن- که دیگران در اجرای آن ابهام نداشته باشند، بسیاری از این بحث‌هایی که می‌فرمایید حل می‌شود.
اما قانون در بسیاری از موارد نیز صریح است؛ برای مثال در ماده 122 قانون امور گمرکی به صراحت اعلام شده ورود و خروج مواد مخدر یا وسایل استراق سمع ممنوع است یا مواردی اصلاح‌شده و دیگر مبهم نیست اما برای مثال در مواردی دولت ناگهان اعلام می‌کند که واردات خودرو بالای 2500 سی‌سی از این تاریخ ممنوع است. در زمان اجرای این ضابطه جدید باید به سراغ اعمال ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات برویم و در اینجا اختلاف‌نظرهایی به وجود می‌آید. بنابراین باید بار دیگر تاکید کنم که اگر مصوبات شفاف باشند و چنانچه این قوانین و ضوابط به نحو مطلوب اطلاع‌رسانی شود و همچنین بازرگانان و تجار نیز همراهی کنند، مشکلات به حداقل می‌رسد.

‌ قصور عدم اطلاع‌رسانی به موقع قوانین گمرکی متوجه چه نهادی است؟ آیا وزارت صنعت، معدن و تجارت در این زمینه مقصر است یا گمرک؟
قوانین مطابق ماده 2 قانون مدنی، 15 روز پس از نشر در روزنامه رسمی لازم‌الاجرا هستند مگر اینکه برای اجرای آن ترتیب دیگری در خود قانون مقرر شده باشد. ماده30 آیین‌نامه داخلی دولت و تبصره ذیل آن، تکلیف می‌کند که مصوبات دولت 15 روز پس از نشر در روزنامه رسمی لازم‌الاجرا هستند مگر اینکه در مصوبه، ترتیب دیگری مقرر شده باشد. اما گاه این اختلاف به وجود می‌آید که آیا تاریخ اجرای مصوبه، تاریخ درج شده در آن است یا تاریخی که از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت به دستگاه‌های ذی‌ربط منعکس کرده یا تاریخی که گمرک ایران به گمرکات اجرایی ابلاغ کرده است؟ این تاریخ‌ها مهم است به این دلیل که ممکن است در همین چند روز، شخصی کالای خود را اظهار کند و اختلاف به وجود می‌آید و فرد ادعا می‌کند که از تصویب یا ابلاغ آن اطلاع نداشته است.
‌ گمرک ایران باید به سمت تسهیل تجارت حرکت کند. با تسهیل تجارت هزینه‌های مبادله کاهش می‌یابد وقتی هزینه‌های تجارت کاهش پیدا کند، درآمد تولیدکننده افزایش می‌یابد، کالا ارزان‌تر به دست مصرف‌کننده می‌رسد.
 اینجا اختلاف‌نظر پیش می‌آید و بعد هم بحث میلیاردها پول مطرح می‌شود که به هر حال صاحب کالا می‌گوید قرارداد خرید کالا را از چند ماه قبل منعقد کرده است. این صاحب کالا متضرر می‌شود و امکان ترخیص هم نیست؛ نتیجه آنکه بهای تمام‌شده کالا افزایش می‌یابد و این فرد دیگر نمی‌تواند قراردادهای بعدی خود را ایفا کند. فکر می‌کنم اکنون وقت آن فرارسیده که راهکاری اتخاذ شود که این مسائل کمتر پیش بیاید برای مثال از قبل اطلاع‌رسانی شود یا حتی از واردکننده تعهد بگیرند که کالای خود را تا فلان تاریخ ترخیص کند وگرنه ممکن است مشمول افزایش یا حتی ممنوعیت شود مثل برنج که ممنوعیت‌های این‌چنینی دارد. البته ضرورت دارد بازرگانان و تجار هم با توسل و استفاده از منابع مختلف مانند اینترنت، روزنامه رسمی و سایت‌های مختلف از قوانین و مصوبات جدید اطلاع کسب کنند. گمرک نیز باید به موجب ماده 2 قانون مدنی و ماده 30 آیین‌نامه داخلی دولت قوانین و مصوبات و آیین‌نامه‌ها را اطلاع‌رسانی کند. با وجود این اختلافات مالی که از این ناحیه به وجود آمده بسیار است.

‌ اصلاح و شفاف‌سازی قوانین در حوزه گمرک تا چه حد می‌تواند به تسهیل و توسعه تجارت کمک کند؟
اصلاح مستمر قوانین اصولاً در راستای موضوعی تحت عنوان  Facilitation یا ساده‌سازی مورد انجام می‌پذیرد  که هر سال سمینار و همایش‌های بین‌المللی در کشورهای مختلف ازجمله ژاپن و مالزی در مورد آن برگزار می‌شود. تسهیل قوانین شعار کنوانسیون کیوتو تجدیدنظرشده است. کنوانسیون استانبول نیز که ایران به آن ملحق شده و برای ما لازم‌الاجراست، در راستای تسهیل تجارت است یا TFA  موافقتنامه تسهیل تجارت که لازمه الحاق ایران به آن، عضویت در WTO است، اکنون 108 کشور عضو هستند، اگر 110 کشور یعنی دوسوم کشورهای عضو WTO به اجرای این موافقتنامه متعهد شوند، اجرایی می‌شود.   TFA نیز به عنوان آخرین دستاورد در حوزه گمرک و تجارت، دایر‌مدار تسهیل تجارت است. باید به این سمت برویم که تجارت را تسهیل کنیم. گفته می‌شود کشورهایی که TFA را می‌پذیرند و مسیر تجاری خود را بر این اساس ترسیم می‌کنند، هزینه‌های تجاری‌شان حدود 8 /12 تا 6 /14 درصد کاهش پیدا می‌کند. وقتی هزینه‌های تجارت کاهش پیدا کند، درآمد تولیدکننده افزایش می‌یابد، کالا ارزان‌تر به دست مصرف‌کننده می‌رسد، تجارت روان‌تر می‌شود، گسترش می‌یابد و درآمدزایی برای کشورها بیشتر می‌شود.

ضرورت دارد بازرگانان با توسل و استفاده از منابع مختلف مانند اینترنت و روزنامه رسمی از قوانین و مصوبات جدید اطلاع کسب کنند. گمرک نیز باید به موجب ماده2 قانون مدنی و ماده 30 آیین‌نامه داخلی دولت، قوانین و مصوبات و آیین‌نامه‌ها را اطلاع‌رسانی کند.
بنابراین قوانین موجود گمرکی در ایران از این منظر دارای چه ایراداتی هستند؟

فکر می‌کنم قوانین عموماً خوب تدوین شده است اما ممکن است این قوانین در مرحله اجرا دچار مشکل شوند. علاوه بر این دسترسی به امکانات پیشرفته نیز موضوع حائز اهمیتی است ازجمله دستگاه‌های نوین و پیشرفته. برای مثال در بلژیک وقتی قرار است قطاری وارد یا خارج شود، دستگاه‌های x-ray می‌تواند قطار در حال حرکت را با سرعت 60 کیلومتر بر ساعت، اسکن کند و اطلاعات را همان لحظه برای ماموری بفرستد که چندین کیلومتر جلوتر مستقر است و آن مامور، این اطلاعات را پردازش می‌کند و وقتی قطار می‌رسد اگر مورد مشکوکی باشد، متوقف می‌شود و در این صورت بدون توقف عبور می‌کند. این رویه تا چه حد می‌تواند به تجارت سرعت ببخشد؟ بنابراین یکی از مباحث مهم، دسترسی به امکانات و تجهیزات نوین و پیشرفته است که در کشور به میزان کافی وجود ندارد. بحث دیگر، اعمال و اجرای مدیریت ریسک است که از چندین سال قبل یعنی از 77-76 ، گمرک آن را کلید زده و سعی کرده مسیر سبز، زرد و قرمز گمرکی را اجرا کند. مولفه‌هایی تعریف می‌شود که بر اساس آنها،  سیستم، مسیر را انتخاب کرده و اجرا می‌کند. گاهی هم لازم است به مسافران اعتماد شود و بر اساس مدیریت ریسک بدون بررسی کالا، از گیت گمرک عبور کنند و وارد قلمرو گمرکی یا از آن خارج شوند. امروزه این رویه‌های تجاری در همه دنیا انجام می‌شود و اجرای چنین تشریفاتی مانع از آن نیست که کنترلی صورت نگیرد. دقت و سرعت توامان باید باشد. یکی از ابزارهایی که گمرک برای رسیدن به این مقصود در پیش گرفته، فناوری اطلاعات است که بتواند از طریق لینکی که با سایر دستگاه‌های ذی‌مدخل و ذی‌ربط در تبادل اطلاعات دارد با دسترسی به اطلاعات مبدأ به اهداف خود دست پیدا کند.
جالب اینکه یکی از بحث‌های TFA هم همین است، ایران اکنون که عضو سازمان تجارت جهانی نیست، می‌تواند، موافقتنامه‌های دو‌جانبه‌ای را با برخی کشورها امضا کند؛ اما با الحاق به WTO  و پذیرش موافقتنامه تسهیل تجارت تبادل اطلاعات کشورها از حیث ارزش، تعرفه، نوع کالا و حجم کالا تسهیل می‌شود و به این ترتیب ریسک قاچاق کالا هم برای مرتکبان آن بالا می‌رود و آنها کمتر به ارتکاب قاچاق تمایل پیدا می‌کنند.
 
 
پر بیننده ترین ها
پیشرفته‌ترین گمرک‌های جهان در کجا قرار دارند؟
مرزهای مدرن
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
گزارش آزادی اقتصادی 2017 بنیاد هریتیج چه نکاتی در بر دارد؟
تضمین رفاه
14 اسفند 1395، شماره 215
 
مادورو و اسلافش مستحق سرزنش هستند
ونزوئلای دیوانه دیوانه*
14 اسفند 1395، شماره 215
 
نرخ بهینه تعرفه در کشورهای حامی تجارت آزاد چقدر است؟
دنیای تعرفه‌ها
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
چرایی کاهش هزینه‌کرد خانوار برای تفریح در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مصائبی که اجازه تفریح نمی‌دهند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
درس‌های اقتصاد کوبا برای اقتصاد ایران
بازار را رها کنید
14 اسفند 1395، شماره 215
 
وضعیت مردم ونزوئلا پس از سه سال بحران اقتصادی چگونه است؟
و اینک قهقرا
14 اسفند 1395، شماره 215
 
بررسی چگونگی کاهش فساد در گمرک در گفت‌وگو با استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
تعرفه بالا فسادآفرین است
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
به بهانه درگذشت کنث آرو
اقتصاددان اقتصاددان‌ها
14 اسفند 1395، شماره 215
 
محمدمهدی بهکیش می‌گوید مردم اهمیت دارایی‌های فکری را متوجه شده‌اند، اما دولت نه
دولت از مردم جا ماند
14 اسفند 1395، شماره 215