اقتصاد
ذهنیت قانونگذار
 
تاریخ: 16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک

تحلیل نگاه قانونگذاران به گمرک در گفت‌وگو با سیدفرید موسوی
غوغای بخشی‌نگری

نایب رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس معتقد است بخشی‌نگری باعث ایجاد سازمان‌های متعدد موازی گمرک شده است.

در گفت‌وگو با سیدفرید موسوی، نایب‌رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس دهم تلاش کردیم تصویری شفاف‌تر از ذهنیت و نوع نگاه نهاد قانونگذاری به نظام گمرکی و سازوکارهای مترتب بر آن به دست آوریم. موسوی که معتقد است «بخشی‌نگری» در این حوزه موجب شکل‌گیری سازمان‌های متعدد موازی گمرک شده، می‌گوید: «انتظارات از گمرک بیشتر شده در حالی که مسوولیت این سازمان به طور محسوسی کاهش یافته است.» به گفته نایب‌رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس، «حصول همزمان دو هدف متضاد یعنی از یک‌سو ایجاد تسهیلات و ارائه خدمات در حداقل زمان ممکن برای رونق تولید و از سوی دیگر اعمال کنترل‌های لازم برای حصول اطمینان از امنیت تجارت کشور مهم‌ترین نقش گمرک در تجارت فرامرزی است.» متن کامل گفت‌وگوی «تجارت فردا» با این نماینده اصلاح‌طلب تهران را در ادامه می‌خوانید.
                                                                              ■■■
‌ گمرک در ذهن قانونگذاران ما چه جایگاهی دارد؟ آیا از نگاه مجلس، این نهاد ابزاری برای توسعه تجارت خارجی ایران تلقی می‌شود یا صرفاً یک سازمان ارائه‌دهنده خدمات و درآمدزا برای دولت است؟
گمرک جمهوری اسلامی ایران به عنوان مرزبان اقتصادی کشور نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور دارد و مسوول اعمال حاکمیت دولت در اجرای قانون امور گمرکی و سایر قوانین و مقررات مربوط به صادرات و واردات و عبور (ترانزیت) کالا و وصول حقوق ورودی و عوارض گمرکی و مالیات‌های مربوطه و الزامات فنی و تسهیل تجارت است. یکی از عواملی که باعث افزایش قابل‌ملاحظه در حجم تجارت می‌شود، انجام سریع و کم‌هزینه مبادلات تجاری است. گمرک به‌عنوان نماینده دولت در کشورهای مختلف مسوول اعمال حاکمیت در چرخه تجارت است.

‌ مجالس مختلف چه نگاهی به گمرک داشته‌اند؟ در طول سال‌های گذشته چه بارهایی روی دوش گمرک گذاشته شده و چه بارهایی از دوش گمرک برداشته شده است؟
هر سال از جانب مجلس، تکالیف مختلفی از جمله وصول عوارض متعدد و نیز انجام وظایف قانونی منطبق بر قانون امور گمرکی بر دوش گمرک قرار داده می‌شود. بیش از 45 قانون داخلی مصوب نیز وجود دارد که کلیه مواد یا برخی از آنها، تکالیفی را برای سازمان ایجاد می‌کند. تعارضات میان برخی قوانین داخلی با مفاد برخی کنوانسیون‌های بین‌المللی لازم‌الاجرا و تناقضات میان برخی قوانین داخلی با یکدیگر، از جمله مشکلات و چالش‌های موجود در این زمینه است. همچنین تصویب برخی قوانین غیرمنسجم و... غیرهمگن مانند قانون حمل‌ونقل و عبور کالا از قلمرو جمهوری اسلامی ایران، قانون ساماندهی مبادلات مرزی، قانون مقررات صادرات و واردات، قانون مبارزه با قاچاق، قانون مناطق آزاد و قانون مناطق ویژه، سازمان‌های متعددی را در حوزه واردات و صادرات و ترانزیت وارد کرده و باعث ایجاد بخشی‌نگری در حوزه گمرکی شده که موجبات شکل‌گیری سازمان‌های متعدد موازی گمرک را فراهم کرد ولی انتظارات از گمرک بیشتر شد در حالی که مسوولیت گمرک به طور محسوسی کاهش یافته است.

‌ مجلس نهم در سال 1390 بعد از 40 سال دست به اصلاح کلی قانون امور گمرکی زد و قانون جدید را در 165 ماده به تصویب رساند. این قانون چه وظایفی برای گمرک ایران در نظر گرفته است و چه تفاوت‌هایی با قانون قبلی دارد؟
نگرش جدید به مدیریت هماهنگ مرزی از طریق گمرک در قانون لحاظ شده و کلیه دستگاه‌های مستقر در مرز به جهت افزایش سرعت خدمات گمرکی جهت کالاهای ورودی و صدوری تحت مدیریت هماهنگ گمرک فعالیت کرده و این مورد در ماده 8 آیین‌نامه قانون جدید امور گمرکی نیز تسریع شده است. مفادی از کنوانسیون‌های بین‌المللی در قانون امور گمرکی جدید لحاظ شده و ارتباط بین قانون امور گمرکی و این کنوانسیون‌ها را فراهم می‌کند.  در خصوص برخی مسائل اجرایی و نیز بعضی تعاریف به عنوان نمونه تضمین، تمهیداتی لحاظ شده تا طیف وسیع‌تری از تسهیلات به صاحبان کالا، تجار و بازرگانان تعلق گیرد.
‌ تصویب قوانین غیرمنسجم و غیرهمگن، سازمان‌های متعددی را در حوزه واردات و صادرات و ترانزیت وارد کرده و باعث ایجاد بخشی‌نگری در حوزه گمرکی شده است... انتظارات از گمرک بیشتر شده در حالی که مسوولیت گمرک به طور محسوسی کاهش یافته است.
همچنین در اصلاحات جدید در راستای کمک به بازرگانان و تجار تسهیلاتی دیده شده است که در صورت بروز اشتباهات غیرعمد، مشمول جرایم نشوند.

 ‌ نمایندگان مجلس همواره بر مبارزه با قاچاق کالا و ارز تاکید داشته‌اند و از گمرک ایران دراین‌باره بازخواست کرده‌اند. آیا مجلس در این زمینه اقدام به تدوین زیرساخت‌های حقوقی و قانونی مورد نیاز کرده است تا از گمرک توقع مبارزه مناسب و کارآمد با قاچاق را داشته باشد؟
در حوزه مبارزه با قاچاق سازمان‌های متعددی به عنوان تصمیم‌گیر در کنار گمرک به این مقوله وارد شده‌اند و به جای پرداختن به علت قاچاق و علل شکل‌گیری آن صرفاً به معلول و برخورد انتظامی پرداخته شده که این موضوع خود باعث افزایش قاچاق شده است؛ به دلیل اینکه با سختگیری در مبادی رسمی و توسعه و گسترش مصادیق قاچاق و جرم‌انگاری هرگونه تخلف باعث ورود کالا از مبادی غیررسمی شده است. راه‌حل تجمیع کلیه قوانین مرتبط با گمرک در یک قانون واحد و حذف کلیه دستگاه‌های موازی گمرک در مبادی رسمی مثل متولیان بازارچه‌ها، مناطق آزاد و ویژه و... و واگذاری کلیه مسوولیت‌ها به گمرک با اختیارات کامل و حذف رویه‌های موازی است.

‌ توافقنامه‌های گمرکی میان ایران و دیگر کشورها باید به تصویب مجلس برسد، اما معمولاً این توافقنامه‌ها بدون بررسی جدی در مجلس به رای گذاشته و تصویب می‌شود. دلیل این مساله چیست؟ چرا نیازی برای بررسی دقیق‌تر این توافقنامه‌ها در مجلس احساس نمی‌شود؟
موافقتنامه‌های گمرکی بر اساس مقررات و مقتضیات کشور و نیز با استانداردهای سازمان جهانی گمرک از طریق بخش‌های فنی و گمرکی، حقوقی و امور بین‌الملل گمرکات دو کشور تهیه و سپس در کمیته‌های مختلف دولت بررسی شده و پس از انجام این مراحل به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود. بنابراین مراتب توسط بخش‌های تخصصی مربوطه کاملاً مورد بررسی قرار گرفته و پس از اعمال اصلاحات جهت تصویب به رای گذاشته می‌شود.

‌ نقش نظارتی مجلس در حوزه نظام گمرکی چگونه انجام شده است؟ تحقیق و تفحص‌های صورت‌گرفته در این حوزه چه نتایجی داشته و آیا نیازی به انجام نظارت‌های خاص احساس می‌شود؟
 با توجه به قوانین متعدد و غیرمنسجم، دستگاه‌های متولی متعدد و موازی و نبود سیاست تقنینی منسجم و یکپارچه در حوزه امور گمرکی و مبارزه با قاچاق، نظارت مفهومی نداشته و اثربخش نخواهد بود. در حال حاضر به موجب قوانین و مقررات مختلف، از جمله مقررات صادرات و واردات، قانون ساماندهی مبادلات مرزی، قانون مناطق آزاد و ویژه و آیین‌نامه‌های اجرایی آنها، رویه‌های متفاوت و گوناگونی برای واردات کالا تحت عناوین مختلف وجود دارد.
در حوزه مبارزه با قاچاق، سازمان‌های متعددی به عنوان تصمیم‌گیر در کنار گمرک به این مقوله وارد شده‌اند و به جای پرداختن به علت قاچاق و علل شکل‌گیری آن، صرفاً به معلول و برخورد انتظامی پرداخته شده که این موضوع خود باعث افزایش قاچاق شده است.
تسهیلات، تخفیفات و معافیت‌های مقررشده برای ذی‌نفعان رویه‌های مزبور، علاوه بر ایجاد تبعیض و آشفتگی و اختلال در تجارت فرامرزی کشور، موجبات واردات کالا از مبادی فرعی و ایجاد شائبه «شبه‌قاچاق» را نیز فراهم کرده است.

‌ ارزیابی شما از عملکرد گمرک ایران در دولت یازدهم چیست؟ اقدامات این سازمان در حوزه آنلاین‌سازی خدمات و راه‌اندازی سامانه جامع گمرکی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
در دوره جدید ساماندهی شبکه تجارت باید بیش از پیش مورد توجه قرار گیرد. در همین راستا گمرک در پی تبدیل کردن تمامی فرآیندها به حالت الکترونیک برآمد. هدفی که منجر به این شد که حدود 34 عملیات گمرکی از اظهار تا خروج کالا بدون نیاز به مراجعه حضوری انجام شده و این امر با توجه به صرفه‌جویی چند ده هزار میلیارد‌تومانی در تجارت خارجی، تاثیری شگرف بر تسهیل فضای کسب و کار و هزینه تمام‌شده کالاها خواهد گذاشت. عملکرد گمرک در خصوص به کارگیری فناوری‌های نوین برای انجام تشریفات گمرکی، کاهش زمان و هزینه تشریفات و افزایش ریسک قاچاق به گونه‌ای بوده است که در 18 ماده قانون و مصوبه وظیفه ایجاد پنجره واحد تجارت فرامرزی در بین 25 دستگاه دخیل در حوزه تجارت خارجی به عنوان دستگاه پیشرو بر عهده این سازمان گذاشته شده است. استقرار سامانه جامع گمرک و پنجره واحد تجارت فرامرزی، انجام تشریفات در واردات و در صادرات را به همراه داشته است. توجه داشته باشید که بر اساس اعلام بانک جهانی به ازای هر روز تاخیر در انجام تشریفات گمرک یک درصد ارزش کل کالا به هزینه مترتب بر ترخیص کالا اضافه خواهد شد.
در شرایطی که کشور با محدودیت‌های مالی مواجه است، انجام مکانیزه فرآیندها و کنترل‌های لازم افزایش درآمدهای گمرکی را به دنبال داشته است. همچنین استقرار سامانه‌های جدید انتشار آمار و اطلاعات به‌روز در حوزه تجارت خارجی را فراهم ساخته است.
تسهیل مبارزه با قاچاق کالا و مواد مخدر و کشف بسیاری از تخلفاتی که تاکنون از چشم‌ها پوشیده مانده بود، از طریق سامانه‌های جدید کنترل و جلوگیری شده است.

‌ اخیراً میان وزارت اقتصاد و وزارت صنعت، معدن و تجارت در مورد سامانه جامع گمرکی اختلاف‌نظرهایی بروز کرده است. شما به عنوان نایب‌رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس فکر می‌کنید کدام‌یک از طرفین در این زمینه محق‌تر است؟ آیا این سامانه باید حذف شود؟
همان‌گونه که در پاسخ سوال قبل نیز اشاره شد، مطابق بند «ج» ماده 38 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394 که موخر به قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز است، مسوول ایجاد پنجره واحد تجارت فرامرزی موضوع ماده 7 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب سال 1390، در امور گمرکی و در امر تجارت خارجی گمرک جمهوری اسلامی است و دستگاه صادرکننده مجوز در امر صادرات، واردات و ترانزیت موظف هستند نسبت به صدور مجوزهای مربوطه به شکل الکترونیکی از طریق پنجره واحد تجارت فرامرزی مورد اشاره اقدام کنند.

برابر مواد 2 و 3 قانون امور گمرکی، «اجرای قانون امور گمرکی و قوانین و مقررات مرتبط با صادرات، واردات و عبور کالا و وصول حقوق ورودی و... و الزامات فنی و تسهیل تجارت» و خصوصاً در بند (ح) ماده مزبور «پیش‌بینی و فراهم کردن زیرساخت‌های مورد نیاز برای اجرا و استقرار سامانه‌ها، رویه‌ها و روش‌های نوین همچون پنجره واحد در فعالیت‌های گمرکی» به عنوان وظایف و مسوولیت‌های گمرک احصا شده است؛ لذا پذیرش اظهارنامه و اسناد ضمیمه آن به صورت الکترونیکی و فرآیند و تشریفات مرتبط با ترخیص که به عنوان بخشی از وظایف اصلی گمرک قلمداد شده، قابل واگذاری به سازمان دیگر نبوده و منطبق بر قانون نیست. تبصره (3) ماده (5) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1392) ناظر بر شناسایی و مبارزه با کالای قاچاق است که در صدر ماده (6) قانون مزبور و تبصره (1) آن ماده نیز وزارت صنعت، معدن و تجارت به منظور تجمیع داده‌ها و یکپارچه‌سازی اطلاعات مربوط به سامانه مذکور در تبصره (3) ماده (5) و به منظور کاهش زمینه‌های بروز قاچاق کالا و ارز موظف به تهیه، اجرا و بهره‌برداری از سامانه نرم‌افزاری جامع یکپارچه‌سازی و نظارت بر فرآیند تجارت شده است. همچنین ماده (36) آیین‌نامه مزبور مقرر کرده: «هر یک از دستگاه‌های ذی‌ربط، برای انجام عملیات قانونی خود دارای سامانه عملیاتی مستقل خواهند بود و هیچ یک از دستگاه‌ها در عملیات داخلی دستگاه دیگر دخالت نخواهند کرد.»
در عرصه‌های بین‌المللی نیز «مرکز تسهیل و کسب‌وکار الکترونیک سازمان ملل متحد» (UN /CEFACT) به عنوان مبدع پنجره واحد مجموعه‌ای تحت عنوان «توصیه شماره 33» تدوین و برای تعمیم، توسعه و به کارگیری آن در تجارت بین‌الملل در سال 2007 به سازمان جهانی گمرک (WCO) واگذار کرده و در بند 3-1 توصیه‌نامه مزبور قید شده که به لحاظ «موقعیت کلیدی» گمرک در مرزها، گمرک مناسب‌ترین سازمان برای ایفای نقش راهبری است. به این ترتیب «سازمان ملل» به عنوان واضع پنجره واحد (SW)، گمرک را اصلح برای نقش راهبری دانسته است که این موضوع در ماده 12 قانون امور گمرکی مصوب 1390 نیز تصریح شده است.
سازمان جهانی گمرک (WCO) در سال 2005 چارچوب استانداردها (SAFE) را تدوین کرد و در مقدمه آن ذکر شد که 99 درصد تجارت دنیا توسط گمرکات کنترل می‌شود و اطلاعات و قدرت منحصربه‌فردی در ورود، صدور و ترانزیت کالا دارند که سایر سازمان‌های دولتی فاقد آن هستند، علاوه بر آن سایر سازمان‌های بین‌المللی-بین‌الدولی (ECE-INTERPOL-IMO و...) همچنین اتاق بازرگانی بین‌المللی نقش راهبری گمرک را پذیرفته‌اند.
گمرک جمهوری اسلامی ایران مجری حداقل 20 کنوانسیون بین‌المللی مندرج در قانون امور گمرکی و ضمایم یک تا پنج کتاب مقررات صادرات و واردات و مرجع ملی اجرای کنوانسیون تجدیدنظرشده کیوتو است.
‌ حصول همزمان دو هدف متضاد یعنی از یک‌سو ایجاد تسهیلات و ارائه خدمات در حداقل زمان ممکن برای رونق تولید و از سوی دیگر اعمال کنترل‌های لازم برای حصول اطمینان از امنیت تجارت کشور مهم‌ترین نقش گمرک در تجارت فرامرزی است.
می‌بینیم که سامانه جامع تجارت ناظر بر شناسایی و مبارزه با کالای قاچاق بوده، در حالی که سامانه پنجره واحد تجاری که توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران ایجاد و مورد بهره‌برداری قرار گرفته، مشتمل بر فرآیندهای داخلی و وظایف تخصصی مرتبط با تشریفات گمرکی از جمله اظهار، ترخیص و کنترل بر مجوزهای لازم و... است که به موجب قانون امور گمرکی از جمله مواد (2) و (3) قانون مزبور بر عهده گمرک جمهوری اسلامی ایران قرار دارد. مضافاً اینکه چنانچه هر یک از فرآیندهای اصلی و تخصصی مرتبط با وظایف گمرک جمهوری اسلامی ایران در سازمان دیگری صورت پذیرد، موجب تداخل وظایف و اختیارات و مسوولیت‌های سازمان‌ها خواهد شد و مشکلات و تبعات منفی به دنبال خواهد داشت. همچنین مطابق بند (الف) و (ت) ماده 28 آیین‌نامه موارد 5 و 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز وظیفه دریافت مجوزهای ترخیص کالا بر عهده سامانه گمرک جمهوری اسلامی ایران است و با توجه به ماده فوق، تبصره 1 ماده 3 آیین‌نامه مذکور شامل مجوزهای ورود بوده و فعالیت‌های مجوز ترخیص را تحت پوشش قرار نمی‌دهد.
بنابراین به نظر می‌رسد علاوه بر اجرای قانون در این زمینه از موازی‌کاری، افزایش هزینه‌ها باید از تفاسیر متعدد جلوگیری و با همدلی و هم‌زبانی از ظرفیت ایجاد‌شده به نحو شایسته بهره‌برداری شود.

‌ آیا می‌توان برای گمرک نقش‌هایی در راستای توسعه اقتصادی کشور تعریف کرد؟ اگر بله، این نقش‌ها کدام‌اند و چگونه قابل تعریف هستند؟
بله، گمرک پل ارتباطی میان سیاست‌های مالی و بازرگانی و مهم‌ترین سازمان اثرگذار در روند تجارت خارجی، از اهمیت و حساسیت ویژه‌ای برخوردار است. در حال حاضر وظایفی از سوی قوانین جاری کشور در این راستا بر عهده گمرک نهاده شده است که اهم آنان شامل دریافت، نگهداری، حفاظت و ترخیص کالاهای ورودی و خروجی، همچنین اخذ حقوق گمرکی، سود بازرگانی و سایر وجوه، نظارت بر صحت و سقم اظهارنامه و رسیدگی به اختلافات گمرکی و مبارزه با قاچاق و تخلفات گمرکی، جلوگیری از ورود مواد مخدر، مشروبات الکلی و کالاهای مضر برای اخلاق جامعه و کنترل ورود کالاهای خطرناک، پرتوزا و مضر، اعمال مقررات بهداشتی، قرنطینه‌ای، استاندارد و کنترل ورود کالاها، مواد و گازهای مخرب لایه ازن و آلوده‌کننده محیط‌زیست، اعمال قوانین و مقررات بازرگانی خارجی و حمایت از حقوق مالکیت معنوی فکری و کنترل کالاهای بدلی و تقلبی جهت جلوگیری از اغفال مردم، حمایت تعرفه‌ای اعمال نظارت گمرکی در خصوص ورود و خروج کالا در مناطق آزاد و ویژه و بازارچه‌های مرزی به منظور توسعه صنعت و تجارت، کمک به مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بین‌المللی، مبارزه با تروریسم و پولشویی، و جمع‌آوری و انتشار آمار بازرگانی خارجی برای بهره‌گیری در برنامه‌ریزی‌ها هستند.
امروزه نقش گمرک بسیار فراتر از وظایف فوق‌الذکر بوده و علاوه بر اعمال کنترل‌های قانونی و ارائه تسهیلات و حمایت از تولید داخلی طیف وسیعی از الزامات ملی و بین‌المللی در تجارت خارجی را شامل می‌شود. موافقتنامه تسهیل تجارت WTO که در سال 2013 به امضا رسید موید همین امر است. به طور کلی می‌توان گفت حصول همزمان دو هدف متضاد یعنی از یک‌سو ایجاد تسهیلات و ارائه خدمات در حداقل زمان ممکن برای رونق تولید و از سوی دیگر اعمال کنترل‌های لازم برای حصول اطمینان از امنیت تجارت کشور مهم‌ترین نقش گمرک در تجارت فرامرزی است.
 
 
پر بیننده ترین ها
پیشرفته‌ترین گمرک‌های جهان در کجا قرار دارند؟
مرزهای مدرن
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
گزارش آزادی اقتصادی 2017 بنیاد هریتیج چه نکاتی در بر دارد؟
تضمین رفاه
14 اسفند 1395، شماره 215
 
مادورو و اسلافش مستحق سرزنش هستند
ونزوئلای دیوانه دیوانه*
14 اسفند 1395، شماره 215
 
نرخ بهینه تعرفه در کشورهای حامی تجارت آزاد چقدر است؟
دنیای تعرفه‌ها
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
چرایی کاهش هزینه‌کرد خانوار برای تفریح در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مصائبی که اجازه تفریح نمی‌دهند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
درس‌های اقتصاد کوبا برای اقتصاد ایران
بازار را رها کنید
14 اسفند 1395، شماره 215
 
وضعیت مردم ونزوئلا پس از سه سال بحران اقتصادی چگونه است؟
و اینک قهقرا
14 اسفند 1395، شماره 215
 
بررسی چگونگی کاهش فساد در گمرک در گفت‌وگو با استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
تعرفه بالا فسادآفرین است
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
به بهانه درگذشت کنث آرو
اقتصاددان اقتصاددان‌ها
14 اسفند 1395، شماره 215
 
محمدمهدی بهکیش می‌گوید مردم اهمیت دارایی‌های فکری را متوجه شده‌اند، اما دولت نه
دولت از مردم جا ماند
14 اسفند 1395، شماره 215