اقتصاد
سیاستگذاری
 
تاریخ: 23 بهمن 1395، شماره 212

حمید آذرمند از تبعات تداوم سیاست‌های نادرست در مدیریت بحران می‌گوید
سیاست‌های بحران‌ساز


در این پرونده می خوانید :
«عوامل متعددی در طول زمان وضعیت شهر تهران را این‌چنین مستعد بحران کرده است و مشکل اینجاست که بسیاری از همین عوامل و سیاست‌های بحران‌ساز تداوم داشته و زمینه‌های بحران را همچنان تشدید می‌کنند.» این جمله را حمید آذرمند پژوهشگر اقتصادی در پاسخ به این موضوع که چرا مدیریت بحران در ایران جدی گرفته نمی‌شود، می‌گوید. او معتقد است: «تجربه تلخ پلاسکو نشان داد که اولاً شهرهای بزرگ به ویژه تهران تا چه حد آسیب‌پذیر و مستعد بحران هستند. ثانیاً نشان داد که در صورت بروز یک حادثه بزرگ، ابعاد مساله تا چه حد می‌تواند فاجعه‌بار باشد و ثالثاً با وجود تمرکز امکانات امدادی شهر در یک نقطه، باز هم مدیریت بحران تا چه حد برای دستگاه‌های ما دشوار است.»
■■■
در کشور ما زنگ خطرها نادیده و ناشنیده گرفته می‌شوند و بعد از وقوع بحران تازه به فکر مدیریت بحران می‌افتیم و دنبال راهکار هستیم. متاسفانه در کشور ما اغلب به زمینه‌های بحران توجهی نمی‌شود. به نظر شما در کشور چه زمینه‌هایی برای بحران وجود دارد؟
از زوایای مختلف می‌توان به این مساله پرداخت. بحران‌هایی که می‌توانند کشور ما را تهدید کنند ابعاد مختلفی دارند. از آسیب‌پذیری شهرها در برابر حوادث و سوانح گرفته تا مساله کم‌آبی و ناپایداری محیط‌زیست، بحران انرژی و تهدیدهای اقتصادی مانند موج بیکاری، چالش‌های نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی و امثال آن. در این‌گونه موارد، علاوه بر بحث نحوه مدیریت بحران، آنچه بسیار اهمیت دارد شناسایی زمینه‌های شکل‌گیری بحران‌ها و ممانعت از تداوم سیاست‌های بحران‌ساز است. موارد بسیاری را می‌توان مثال زد که برخی سیاست‌های جاری عملاً زمینه شکل‌گیری بحران را فراهم می‌سازند بی‌آنکه در فکر تغییر و اصلاح این سیاست‌ها باشیم. در ادامه به برخی از زمینه‌های بحران و سیاست‌های بحران‌ساز جاری در کشور اشاره خواهد شد.
به نظر می‌رسد یکی از کانون‌های بحران در کشور ما، در کلانشهرها به ویژه در شهر تهران است. کلانشهر تهران هم در برابر حوادث طبیعی مانند زلزله بسیار آسیب‌پذیر است و هم به لحاظ وجود انبوهی از بافت‌های فرسوده و سازه‌های غیرایمن و هم به لحاظ تراکم جمعیتی و عدم تناسب ظرفیت‌ها و امکانات امدادرسانی با جمعیت و وسعت شهر، بسیار مستعد بحران است. عوامل متعددی در طول زمان وضعیت شهر را این‌چنین مستعد بحران کرده است و مشکل اینجاست که بسیاری از همین عوامل و سیاست‌های بحران‌ساز تداوم داشته و زمینه‌های بحران را همچنان تشدید می‌کنند.

چه زمینه‌هایی باعث شده کلانشهرهای کشور به ویژه تهران، تا این حد آسیب‌پذیر باشد؟
در مورد آسیب‌پذیری کلانشهرها به ویژه تهران، از یک طرف ما با میراثی از مشکلات گذشته مواجه هستیم و از سوی دیگر با تداوم سیاست‌های نادرست، عملاً زمینه‌های بحران را برای آیندگان ایجاد می‌کنیم. مسائلی نظیر بافت‌های فرسوده یا تراکم جمعیتی و نظایر آن میراث گذشته است ولی بسیاری از سیاست‌های نادرست شهرسازی همچنان تداوم دارد که هر یک منشأ بحران‌های بزرگ در آینده خواهد بود. به عنوان مثال، می‌دانیم که بخش قابل توجهی از درآمد شهرداری تهران از محل فروش تراکم و تغییر کاربری است و شهرداری بدون توجه به ملاحظات مهمی مانند محدودیت‌های حمل‌ونقل شهری، محدودیت امکانات امدادرسانی، محدودیت تاسیسات شهری، طرح‌های جامع شهرسازی، ملاحظات محیط‌زیستی و نظایر آن، صرفاً برای درآمدزایی اقدام به فروش تراکم و متراکم‌تر کردن مشکلات شهر می‌کند. چنین مساله‌ای موجب توسعه نامتوازن و غیراصولی شهر شده است که این مساله، مشکلات جبران‌ناپذیری را مانند افزایش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث طبیعی، دشواری امدادرسانی و مدیریت بحران هنگام سوانح، گره‌های کور ترافیکی، تشدید آلودگی هوا و انواع تبعات اجتماعی و اقتصادی دیگر به دنبال داشته است. با وجود مشکلات فراوان موجود در این زمینه، باز هم مشاهده می‌شود که دائماً مراکز بزرگ تجاری در مناطق پرازدحام و پرتردد شهر در حال احداث است یا در معابر کم‌عرض شهر، انبوهی از ساختمان‌های بلندمرتبه با مجوز شهرداری همچنان ساخته می‌شوند. این مساله، خود بحران‌زا بوده و هنگام حوادث و سوانح طبیعی و غیرطبیعی، مدیریت بحران را بسیار پیچیده‌تر خواهد کرد. تجربه تلخ پلاسکو نشان داد که اولاً شهرهای بزرگ به ویژه تهران تا چه حد آسیب‌پذیر و مستعد بحران هستند و ثانیاً نشان داد در صورت بروز یک حادثه بزرگ، ابعاد مساله تا چه حد می‌تواند فاجعه‌بار باشد و ثالثاً با وجود تمرکز امکانات امدادی شهر در یک نقطه، باز هم مدیریت بحران تا چه حد برای دستگاه‌های ما دشوار است. حادثه‌ای در حد فروریختن یک ساختمان تجاری، تا روزها جریان عادی زندگی و کسب‌وکار را در پایتخت تحت تاثیر قرار داد؛ حال دامنه و ابعاد یک فاجعه در صورت وقوع زلزله‌ای بزرگ در تهران، غیرقابل‌تصور است.
در مورد آسیب‌پذیری کلانشهرها به ویژه تهران، از یک طرف ما با میراثی از مشکلات گذشته مواجه هستیم و از سوی دیگر با تداوم سیاست‌های نادرست، عملاً زمینه‌های بحران را برای آیندگان ایجاد می‌کنیم.

پس یکی از زمینه‌های بحران در کشور، مشکلات مربوط به شهرسازی و توسعه شهری در کلانشهرهاست. در این زمینه مسوولیت با چه کسی است؟
در زمینه مشکلات و معضلات شهرسازی و اوضاع آشفته فعلی، هم شورای عالی شهرسازی و هم وزارت راه و شهرسازی و هم شورای شهر و شهرداری‌ها مسوول هستند. لازم است شورای‌عالی شهرسازی کشور و وزارت راه و شهرسازی از این وضعیت انفعال خارج شده و ابتکار عمل را در زمینه سیاستگذاری کلان شهرسازی و نظارت بر توسعه شهری به دست بگیرند. شورای شهر و شهرداری‌ها نیز لازم است به عنوان یک نهاد عمومی،‌ حافظ منافع عموم جامعه باشند و وظایف حاکمیتی و نظارتی خود را به طور کامل انجام دهند. اتکای شهرداری‌ها به درآمدهای فروش تراکم و تغییر کاربری و انواع سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی، زمینه تعارض منافع را فراهم کرده و انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی شهرداری‌ها را در عمل مختل می‌کند.

با وجود مشکلات فعلی، چگونه می‌توان زمینه بروز بحران در کلانشهرها را کاهش داد؟
برای کاهش زمینه‌های بحران در کلانشهرها اقدامات متعددی  می‌توان انجام داد. اول اینکه لازم است کیفیت و اثربخشی طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی شهرسازی افزایش یابد و نظارت دقیق بر نحوه شهرسازی و توسعه شهری مطابق با طرح‌های جامع و تفصیلی صورت پذیرد. چرا که اصولاً، در طرح‌های جامع و به‌تبع آن در طرح‌های تفصیلی، بسیاری از ملاحظاتی که می‌تواند آسیب‌پذیری شهرها را در برابر حوادث و سوانح کاهش دهد، در نظر گرفته می‌شود. همچنین لازم است شهرداری‌ها از درآمد حاصل از فروش تراکم و امثال آن چشم‌پوشی کرده و با هدف کسب درآمد، تمامی سیاست‌های کلان شهرسازی را بی‌اثر نکنند. البته این مساله موجب کاهش درآمد شهرداری‌ها خواهد شد و لذا لازم است با مدیریت هزینه‌ها و افزایش شفافیت مالی، دخل‌وخرج شهرداری‌ها به یک تعادل پایدار برسد. دوم اینکه نوسازی و مقاوم‌سازی بافت‌های فرسوده شهری باید با جدیت و اولویت بیشتری مورد توجه شهرداری و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد. این مساله اهمیت زیادی دارد چرا که بخش‌های وسیعی از مناطق تهران،‌ به ویژه در مناطق مرکزی که از تراکم جمعیتی بیشتری نیز برخوردارند، نیازمند به نوسازی و مقاوم‌سازی هستند. سوم اینکه لازم است نظارت بسیار سختگیرانه‌ای بر ساخت‌وسازهای شهری به لحاظ رعایت استانداردهای ایمنی صورت گیرد. به علت ضعف سازوکارهای نظارتی، حتی نسبت به ایمنی سازه‌های جدیدالاحداث هم اطمینان کافی وجود ندارد. چهارم اینکه، دولت طرح ایجاد شهرهای جدید را بار دیگر با اولویت بالاتری در دستور کار قرار دهد. چرا که توسعه شهرهای جدید، اگر از ناکامی‌های گذشته درس گرفته شود، می‌تواند در کاهش زمینه‌های بحران در کلانشهرها، موثر باشد.

به توسعه شهرهای جدید اشاره شد. این سیاست تا چه حد می‌تواند موثر باشد؟
قانون شهرهای جدید در سال‌های دور با هدف کاهش مشکلات کلانشهرها تصویب شد و پس از آن چند شهر اقماری در اطراف کلانشهرهایی مانند تهران، کرج، مشهد، شیراز، اصفهان، اراک و برخی شهرهای دیگر ایجاد شد. هرچند تجربه شهرهای جدید در ایران موفقیت چندانی حاصل نکرده است، ولی به نظر می‌رسد در صورت بازنگری و اصلاح این طرح، توسعه شهرهای جدید می‌تواند راه‌حل موثری برای کاهش پتانسیل بحران در کلانشهرها باشد. اگر در احداث شهرهای جدید، معیارهایی مانند مکان‌یابی مناسب، ضوابط و استانداردهای لازم در خصوص زیرساخت‌ها و تاسیسات شهری، رعایت اصول شهرسازی و معماری، ایجاد زیرساخت‌های حمل‌ونقل مناسب بین شهرهای جدید و شهرهای مادر رعایت شود، این طرح می‌تواند نقش بسزایی در کاهش زمینه‌های بحران در کلانشهرها داشته باشد. شهرهای جدید،‌ چنانچه به نحو مطلوب توسعه یابند، بسیاری از مشکلات کلانشهرها را نخواهند داشت ضمن اینکه با جذب بخشی از جمعیت شهرهای مادر، زمینه‌ها و ابعاد بحران را در شهرهای بزرگ کاهش خواهند داد.
در زمینه مشکلات و معضلات شهرسازی و اوضاع آشفته فعلی، هم شورای عالی شهرسازی و هم وزارت راه و شهرسازی و هم شورای شهر و شهرداری‌ها مسوول هستند. لازم است شورای عالی شهرسازی کشور و وزارت راه و شهرسازی از این وضعیت انفعال خارج شده و ابتکار عمل را در زمینه سیاستگذاری کلان شهرسازی و نظارت بر توسعه شهری به دست بگیرند.

تاکنون اغلب شهرهای جدید،‌ بنا بر علل مختلف مورد استقبال مردم و سرمایه‌گذاران قرار نگرفته‌اند و به‌تبع آن توسعه نیافته‌اند. عواملی مانند فقدان زیرساخت ریلی بین شهر جدید و شهر مادر، عدم پیش‌بینی سازوکار تامین مالی مناسب، نبود امکانات و تاسیسات مطلوب در شهرهای جدید، چشم‌انداز نامشخص برای توسعه شهرهای جدید و نظایر آن مانع توسعه شهرهای جدید شده است. از سوی دیگر با توجه به سیاست‌های شهرداری‌ها در فروش تراکم و تشویق به ساخت‌وساز در کلانشهرها، همواره سرمایه‌گذاری در پروژه‌های ساختمانی مسکونی و تجاری در شهرهای بزرگ نسبت به سرمایه‌گذاری نامطمئن در شهرهای جدید از جذابیت بیشتری برخوردار بوده است. لذا در مجموع توفیق چندانی تاکنون در توسعه شهرهای جدید حاصل نشده است.
 
آیا زمینه‌های بحران در کشور، عمدتاً در حوزه شهرسازی تعریف می‌شود یا ابعاد دیگری نیز دارد؟
البته از زوایای مختلف، زمینه‌های دیگری را نیز می‌توان مستعد بحران و نیازمند به توجه دانست. به عنوان مثال مساله‌ای که زنگ خطر آن به وضوح شنیده می‌شود ولی کمتر به آن توجه می‌شود مساله بحران آب است. ابعاد این مساله معمولاً کمتر از آنچه هست برآورد می‌شود و لذا عمدتاً به عنوان یک مساله و نه یک بحران، مورد توجه سیاستگذار قرار می‌گیرد. مساله کم‌آبی، چنانچه چاره‌اندیشی نشود، می‌تواند در آینده‌ای نزدیک بحران‌های اقتصادی و اجتماعی متعددی را به وجود آورد. لذا به نظر می‌رسد باید از این مساله به عنوان یک زمینه بحران نام برد و ذهن سیاستگذار را نسبت به این مساله حساس کرد. چندی پیش قائم‌مقام وزارت نیرو در خصوص وضعیت آب کشور تعبیر ورشکستگی آبی را به کار برده بود. به گفته مسوولان، حداقل 13 استان در کشور در وضعیت تنش آبی شدید قرار دارند. گزارش‌های سازمان‌های بین‌المللی نیز در این مورد کاملاً هشداردهنده است و در مجموع کشور را در وضعیت تنش آبی شدید ارزیابی می‌کنند.
 شواهد حاکی از روند فزاینده کاهش سطح منابع آب زیرزمینی و خشک شدن دریاچه‌ها و رودخانه‌هاست. با افزایش دامنه کم‌آبی در کشور و نزدیک شدن به مرز بحران، موج مهاجرت‌ها از مناطق کم‌آب شکل خواهد گرفت، توسعه صنایع مصرف‌کننده آب با مشکل مواجه خواهد شد، دسترسی به آب بهداشتی و سالم دشوار شده و حتی ممکن است امنیت غذایی کشور نیز به خطر افتد. عوامل متعددی در شکل‌گیری این وضعیت سهم دارند ولی مساله مهم‌تر این است که بدون توجه به حساسیت این موضوع، همچنان برخی سیاست‌ها در جهت تشدید زمینه‌های این بحران در حال اجراست. به بیان دیگر جدای از شرایط خاص اقلیمی و جغرافیایی ایران، برخی سیاست‌ها و عملکردهای ما در تشدید کم‌آبی موثر بوده است. یکی از مهم‌ترین آنها، سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی است، که کشور را مستعد بروز بحران‌های محیط‌زیستی بسیار جدی کرده است. کشت محصولات پرمصرف، کشت مازاد بر نیاز، روش‌های آبیاری با بهره‌وری پایین، حفر چاه‌های غیرمجاز، تخلیه منابع زیرزمینی آب و کاهش ذخایر آب‌های زیرزمینی، تخریب خاک و نظایر آن بخشی از پیامدهای سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی است. امروزه در جهان، ساختار حمایت‌های کشاورزی تغییر کرده و حمایت از بخش کشاورزی در چارچوب ملاحظات توسعه پایدار مطرح شده است. در اغلب کشورهای جهان، انواع حمایت‌های ستانده‌محور مانند خرید تضمینی محصولات و حمایت‌های نهاده‌محور مانند فروش ارزان منابع کمیاب مانند آب و سایر نهاده‌ها، منسوخ شده و حمایت‌ها در ازای بهبود شیوه‌های آبیاری و نظایر آن به کشاورزان تخصیص می‌یابد. بر اساس آمارهای فائو، بیش از 92 درصد مصارف آب کشور در بخش کشاورزی مصرف می‌شود. البته این آمار مورد قبول مسوولان کشاورزی نیست، هر‌چند که در برخی گزارش‌های دولتی به همین آمار استناد شده است.
وضعیت مصارف آب در بخش کشاورزی و پیامدهای بحران‌ساز سیاست‌های حمایتی فعلی، بسیار نگران‌کننده است ولی مسوولان بخش کشاورزی معمولاً علاقه‌ای به شنیدن انتقادات ندارند. در مصارف صنعتی آب نیز،‌ نیاز به مدیریت مناسب مصرف آب وجود دارد. برخی صنایع مانند صنایع پتروشیمی، صنایع معدنی و نیروگاه‌های تولید برق، نوعاً مصارف آب بالایی دارند. از یک‌سو ما به توسعه سریع صنایع معدنی و پتروشیمی و زیرساخت‌های انرژی نیاز مبرم داریم و از سوی دیگر کشور به طور جدی با بحران کم‌آبی روبه‌رو است.
بی‌توجهی به هر یک از زمینه‌های بحران در کشور و تعلل در اصلاح سیاست‌ها و رویه‌های بحران‌ساز، می‌تواند در آینده‌ای نزدیک کشور را با ابعاد پیچیده‌ای از بحران‌های مختلف مواجه کند.

حال چگونه می‌توان هم صنایع مهم و دارای مزیت مانند صنایع معدنی و پتروشیمی را توسعه داد و هم بحران کم‌آبی کشور را تشدید نکرد؟ به نظر می‌رسد چنین مساله‌ای امکان‌پذیر است. در این زمینه تجربه‌های موفقی در کشور وجود دارد. به عنوان یک نمونه، مجتمع معدنی چادرملو با تغییراتی در فرآیندهای تولید، توانسته است اتلاف آب را کاهش دهد. یا همین مجتمع با سرمایه‌گذاری در طرح انتقال آب از خلیج‌فارس یا سرمایه‌گذاری در احداث تصفیه‌خانه فاضلاب اردکان و انتقال آب به واحدهای تولید فولاد، ضمن توسعه واحدهای تولیدی خود، مانع تشدید فشار بر منابع زیرزمینی آب در استان یزد شده است. چنین تجربه‌هایی در برخی دیگر از واحدهای صنعتی کشور وجود دارد و قابل‌تعمیم به سایر مناطق کشور است. می‌توان ضمن توسعه صنایع معدنی و پتروشیمی، از طریق اقداماتی مانند تصفیه پساب‌های شهری و صنعتی، انتقال آب از دریا، استفاده از فناوری‌های نوین در فرآیندهای تولید و احداث واحدهای تولیدی جدید در مجاورت دریا، مصارف آب صنعتی را به نحو پایداری مدیریت کرد. باید تاکید کرد عدم توجه به پیامدهای بحران کم‌آبی، کشور را دچار وضعیت بسیار دشواری خواهد کرد. همان‌طور که گفته شد، بحران کم‌آبی می‌تواند زمینه مهاجرت‌های گسترده را در داخل کشور فراهم کرده و توسعه صنایع مصرف‌کننده آب را با مشکل مواجه و حتی تامین آب شرب و امنیت غذایی کشور را دچار مخاطره کند.

علاوه بر زمینه‌هایی که گفته شد، آیا مورد دیگری به عنوان زمینه بحران در کشور وجود دارد؟
همان‌طور که گفته شد، از زوایای مختلف می‌توان به زمینه‌های بحران در کشور و سیاست‌های بحران‌ساز پرداخت که به برخی از آنها اشاره شد. اگر از زاویه اقتصاد کلان به مساله بنگریم،‌ نمی‌توان نسبت به احتمال وقوع بحران‌های اقتصادی مانند موج بیکاری در آینده نزدیک ناشی از افزایش نرخ جمعیت فعال، پتانسیل وقوع بحران بانکی ناشی از مشکلات ساختاری بانک‌ها، چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی کشور، مساله بدهی‌های بخش عمومی و نظایر آن ابراز نگرانی نکرد. از یک زاویه دیگر، می‌توان به وضعیت نگران‌کننده حمل‌ونقل عمومی و چالش‌های آن نیز اشاره کرد. فرسودگی بیش از حد ناوگان حمل‌ونقل هوایی و ریلی کشور و نرخ بالای تصادفات ناشی از آن نیز قابل‌انکار نیست. به فهرست فوق می‌توان ناپایداری عرضه و تقاضای انرژی را افزود. به استناد آمارها، شدت انرژی در کشور نه‌تنها برخلاف اغلب کشورها کاهش نیافته که حتی روندی فزاینده دارد. این مساله نیز با توجه به گستردگی ابعاد آن، به نوعی می‌تواند زمینه‌ساز یک بحران در آینده باشد. در مطالب فوق سعی شد صرفاً به مواردی اشاره شود که ابزارهای سیاستگذاری مشخصی برای بهبود و تغییر آن قابل پیشنهاد باشد. در نهایت تاکید می‌شود بی‌توجهی به هر یک از زمینه‌های بحران در کشور و تعلل در اصلاح سیاست‌ها و رویه‌های بحران‌ساز، می‌تواند در آینده‌ای نزدیک کشور را با ابعاد پیچیده‌ای از بحران‌های مختلف مواجه کند.
 
 
پر بیننده ترین ها
پیشرفته‌ترین گمرک‌های جهان در کجا قرار دارند؟
مرزهای مدرن
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
گزارش آزادی اقتصادی 2017 بنیاد هریتیج چه نکاتی در بر دارد؟
تضمین رفاه
14 اسفند 1395، شماره 215
 
مادورو و اسلافش مستحق سرزنش هستند
ونزوئلای دیوانه دیوانه*
14 اسفند 1395، شماره 215
 
چرایی کاهش هزینه‌کرد خانوار برای تفریح در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مصائبی که اجازه تفریح نمی‌دهند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
نرخ بهینه تعرفه در کشورهای حامی تجارت آزاد چقدر است؟
دنیای تعرفه‌ها
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
وضعیت مردم ونزوئلا پس از سه سال بحران اقتصادی چگونه است؟
و اینک قهقرا
14 اسفند 1395، شماره 215
 
درس‌های اقتصاد کوبا برای اقتصاد ایران
بازار را رها کنید
14 اسفند 1395، شماره 215
 
بررسی چگونگی کاهش فساد در گمرک در گفت‌وگو با استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
تعرفه بالا فسادآفرین است
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
محمدمهدی بهکیش می‌گوید مردم اهمیت دارایی‌های فکری را متوجه شده‌اند، اما دولت نه
دولت از مردم جا ماند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
به بهانه درگذشت کنث آرو
اقتصاددان اقتصاددان‌ها
14 اسفند 1395، شماره 215