اقتصاد
گزارش تحلیلی
 
تاریخ: 16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک

گمرک ایران در دولت یازدهم چه تحولاتی را پشت سر گذاشت؟
سیاست الکترونیکی


در این پرونده می خوانید :
امید شریفی / پژوهشگر اقتصادی
سامان پناهی / پژوهشگر اقتصادی 
یکی از اجزای اصلی برای افزایش رشد اقتصادی در هر اقتصادی تجارت (مجموع صادرات و واردات) است. به عبارت دیگر افزایش صادرات و واردات هدفمند نقشی انکارناپذیر در افزایش رشد اقتصادی دارد. یکی از سازمان‌هایی که جنبه تسهیل‌کننده و موثری در رشد تجارت دارد گمرک هر کشور است. گمرک نیز با مجموعه‌ای از قوانین و مقررات اداره می‌شود که تاثیر بسزایی در این تسهیل‌کنندگی دارد. گمرک با مجموعه‌ای از دستگاه‌های اجرایی دیگر در خصوص صادرات و واردات ارتباط وسیع دارد. در صادرات و واردات کالا هدف غایی گمرک کاهش زمان انجام تشریفات گمرکی در دو مولفه یادشده به حداقل زمان ممکن است. این امر نیازمند همکاری و استفاده از سیستم‌های الکترونیکی و کارآمد در بحث اخذ مجوزها و استانداردها در خصوص صادرات و واردات از سایر دستگاه‌های اجرایی است. قبلاً این اقدامات عمدتاً به صورت دستی انجام می‌شد اما از سال 1393 با استقرار سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی مدت زمان انجام عملیات اداری و تشریفات گمرکی کاهش قابل توجهی یافت. بنابراین گمرک دو اقدام یعنی بحث استقرار سامانه جامع امور گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی را که در واقع نقش مکمل یکدیگر را دارند پیگیری کرد.

برخی از اقدامات اخیر انجام‌شده در گمرک
با توجه به اتخاذ سیاست الکترونیکی کردن فرآیند ترخیص کالا در گمرکات کشور و تبادل اطلاعات به صورت داده، گمرک الکترونیک و یکپارچه ایجاد شد که هدف آن نیز شناسایی فرآیندهای زمان‌بر و متناسب ساختن آن با رویه‌های نوین تجارت بین‌الملل است. در نهادهای بین‌المللی از جمله در سازمان جهانی گمرک1 گمرک دیجیتال که همان عبور از گمرک سنتی به یک گمرک الکترونیک است، اقدامات گمرک جمهوری اسلامی ایران نیز متناسب شد و یکی از دستگاه‌های اجرایی فعال در بهبود فضای کسب و کار است. سازمان گمرک وظیفه زیادی دارد که امکان انجام همه آنها با توجه به وظایف و امکاناتش میسر نیست. اسناد و مدارکی که در مسیر زرد و قرمز قرار دارند در گمرکات زیاد است. بنابراین گمرک مجبور است هنگام ورود کالا همه دستورالعمل‌ها و قوانین را برای ترخیص کالاها چک کند. بنابراین اصلاح ساختارها و فرآیندهای گمرکی مبتنی بر الزامات مدیریت ریسک مانند انجام حسابرسی پس از ترخیص، انجام ارزیابی و رسیدگی به صورت تصادفی و مبتنی بر مدیریت ریسک در دستور کار این نهاد به طور قوی‌تری قرار گرفت. این امر در ماده (11) قانون امور گمرکی مصوب سال 1390 و استاندارد 3-6 کنوانسیون تجدیدنظر کیوتو در خصوص استفاده از روش‌های کنترل خطر در خصوص کاهش زمان ترخیص کالا و تسریع در انجام تشریفات گمرکی و تقلیل هزینه‌های ترخیص کالاست.
با استفاده از مدیریت ریسک توسط گمرک ایران ارزیابی فیزیکی کالا (مسیر قرمز) به کمتر از 30 درصد تعداد کل اظهارنامه‌های وارداتی و صادراتی رسیده است که البته می‌توان با استفاده از دستگاه‌های ایکس‌ری پیشرفته‌تر در گمرکات اصلی تعداد بازرسی فیزیکی را کاهش و سرعت انجام عملیات بازرسی را بیشتر کاهش داد. برخی از اقدامات انجام‌شده در سامانه جامع گمرکی شامل دور‌اظهاری صادرات و واردات، دریافت الکترونیک مانیفست و قبض انبار، دریافت مجوزها به صورت الکترونیک، صدور پروانه (برگ سبز) الکترونیکی، سامانه پیامک استعلام پته عبور، سامانه آنلاین ارزش (TSC) و... است. بر اساس برآوردهای بانک جهانی هزینه تاخیر هر روز ترخیص کالا معادل یک درصد ارزش کالاست که با اقدامات گمرک ایران و استقرار سامانه جامع گمرکی هزینه تشریفات گمرک به طور معناداری کاهش یافته است. اما نکته‌ای که در خصوص سامانه جامع امور گمرکی وجود دارد بحث تقویت هر‌چه بیشتر زیرساخت‌های فناوری و اینترنتی است. به عبارت دیگر باید تقویت سرعت سیستم الکترونیک و افزایش پهنای باند اینترنت در گمرکات قطعی سیستم کاهش و سرعت آن نیز افزایش بیشتری یابد تا کارایی سیستم جامع الکترونیکی افزایش یابد.
نمودار 1- روند مالیات بر واردات تحقق‌یافته طی سال‌های 1384-1392 (ارقام: میلیارد ریال)

در خصوص بحث سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی نیز می‌توان بیان کرد ارتباط میان صاحبان کالا، صادرکنندگان و شرکت‌های حمل‌ونقل با گمرک به صورت الکترونیکی انجام می‌شود و مراجعه فیزیکی آنها نسبتاً کاهش یافته و عمده عملیات تجارت خارجی کشور به صورت اظهار الکترونیکی اسناد لازم و اظهارنامه‌ها انجام می‌شود و مراحل انجام تشریفات گمرکی را می‌توانند از طریق پنجره واحد تجارت فرامرزی پیگیری کنند.   مقایسه شاخص تجارت فرامرزی ایران در سال‌های 2016 - 2015 نشان می‌دهد مدت زمان صادرات به لحاظ زمان و هزینه در سال 2016 نسبت به سال 2015 به ترتیب 48 و 6 درصد کاهش داشته است. این شاخص برای واردات در زمان و هزینه به ترتیب 50 و 6 درصد کاهش داشته است که دلیل اصلی آن نیز استقرار سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی است. بر اساس گزارش سازمان جهانی گمرک، گمرک ایران سیستم جامع یکپارچه ترخیص گمرکی را با همکاری دانشگاه تهران ایجاد کرده و در زمان کوتاهی با سایر سازمان‌های مرتبط جهت دستیابی به یک سیستم مدرن پنجره واحد، هماهنگی‌هایی انجام داده که در آن ارائه اسناد فیزیکی حذف شده است. این سیستم قادر است حقوق گمرکی و 26 نوع عوارض را از طرف سایر سازمان‌ها وصول کند. در این سیستم، امکان انجام گفت‌وگو و ارتباط فوری میان گمرک، واردکننده و سایر سازمان‌های دولتی وجود دارد. گمرک ایران از طریق سیستم پنجره واحد و ساده‌کردن رویه‌های گمرکی، زمان انجام برای ترخیص را کاهش داده است. در حال حاضر در مسیر سبز گمرکی 48 درصد اظهارنامه‌ها بدون دخالت انسان پردازش و ترخیص می‌شود.
برای جلوگیری از تخلفات مربوط به تعیین ارزش گمرکی، گمرک ایران با کمک سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی تمرکز و منابع خود را روی بازبینی ارزش قرار داده است. سیستم TSC به عنوان بانک اطلاعاتی ارزش و ارزش مرجع ایجاد شده است. در حال حاضر گمرک ایران به سمت حسابرسی پس از ترخیص حرکت کرده است. بنا بر گزارش کارشناسان سازمان جهانی گمرک، گمرک ایران به اطلاعات بازرسی پیش از حمل به عنوان ضوابط کلیدی انتخاب مسیر و ابزارهای تسهیل‌کننده وابسته است. سیستم حسابرسی پس از ترخیص می‌تواند بازبینی ارزش و تعرفه را تسهیل کند و قانونمداری تجار را افزایش دهد. بیشتر گمرکات دنیا تیم‌ها و واحدهای موثر حسابرسی پس از ترخیص دارند و برای پشتیبانی از حداقل بازرسی‌ها و مداخله در مرز متکی به این نوع حسابرسی هستند. کارشناسان حسابرسی پس از ترخیص باید دانش کارشناسی در مورد حسابداری، تحلیل داده‌ها، شیوه‌های بین‌المللی تجارت و حمل‌ونقل داشته باشند. از این رو آنها توصیه کرده‌اند که گمرک ایران آموزش کارکنان جوان را در دانشگاه، سازمان مالیاتی و سایر سازمان‌های مرتبط برای کسب دانش در مورد حسابرسی پس از ترخیص مورد توجه قرار دهد.
با استقرار سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی که گمرک ایران از نیمه دوم سال ۱۳۹۲ و اوایل سال 1393 آن را در دستور کار خود قرار داد، تغییرات مثبتی در روند فعالیت‌های گمرکی اتفاق افتاد که به گفته مسوولان گمرکی این دستاوردها شامل کاهش زمان، کاهش هزینه، تبادل الکترونیکی اطلاعات با سازمان‌های همجوار به منظور جلوگیری از جعل، افزایش کشفیات قاچاق و درآمدهای گمرک شده است.
به‌رغم کاهش واردات طی سال‌های اخیر، میزان مالیات بر واردات وصولی افزایش یافته است. از دلایل عمده افزایش درآمدها می‌توان به قابلیت‌های کنترلی و افزایش دقت در محاسبات خودکار ردیف‌های درآمدی در سامانه جامع گمرک اشاره کرد که بر این اساس تمامی ماخذهای متعلق به ردیف‌های تعرفه کالا به طور خودکار در سیستم تعیین و محاسبات انجام می‌شود.
بر اساس گزارش این سازمان بین‌المللی، گمرک ایران سیستم مدیریت ریسک را ایجاد کرده و اثربخشی آن را تا حد زیادی بهبود داده است. این سیستم مداخله گمرک را 50 درصد کاهش داده و تلاش می‌کند اثربخشی هدف‌گیری را بهبود بخشد. یک توصیه برای بهبود هدف‌گیری، استفاده از داده‌های دقیق‌تر است. در حال حاضر گمرک ایران اطلاعات بارنامه حمل‌کننده (یا بارنامه کشتیرانی) را برای مدیریت ریسک مورد استفاده قرار می‌دهد که توصیه شده است گمرک ایران گرفتن اطلاعات بارنامه فورواردر را جهت هدف‌گیری و مدیریت ریسک اثربخش بیشتر مورد توجه قرار دهد. علاوه بر استفاده از اطلاعات بارنامه فورواردر، گمرک ایران باید سوابق ریز تجار را از طریق حسابرسی پس از ترخیص و برنامه فعالان معتبر اقتصادی را برای پشتیبانی مدیریت ریسک و هدف‌گیری جمع‌آوری کند. گمرک ایران صدور رای قبل از ورود در مورد طبقه‌بندی کالا (تعیین تعرفه) را اجرا می‌کند. طبق بند 9 ماده 3 موافقتنامه تسهیل تجارت، اعضای سازمان جهانی گمرک صدور رای قبل از ورود کالا را در مورد تعرفه و تعیین مبدأ اجرا خواهند کرد و اعضا ترغیب می‌شوند که صدور رای قبل از ورود در مورد ارزش، معافیت، سهمیه‌ها و سهمیه‌های تعرفه‌ای و سایر اطلاعات را انجام دهند. یکی دیگر از اقداماتی که باید در سیاستگذاری تجاری مورد توجه قرار گیرد کاهش تعداد طبقات تعرفه‌ای است که می‌تواند در کارایی و افزایش تسریع در فرآیند تشریفات گمرکی موثر باشد. به عبارت دیگر تعدد تعداد طبقات تعرفه‌ای و کدهای HS باعث افزایش حجم تشریفات و پیچیدگی طبقه‌بندی کالا و سوءاستفاده می‌شود.

چالش‌های اجرای گمرک الکترونیک
نمودار -2 روند واردات طی سال‌های 1390-1394
سامانه جامع گمرکی از مهم‌ترین اقدامات گمرک در سال‌های اخیر است و اصلاح قانون امور گمرکی و رویه‌های اجرایی در ارتباط با این سامانه تعریف می‌شود. اهمیت، حساسیت وسعت عملکرد سامانه و عدم همکاری برخی مدیران میانی و سایر دستگاه‌های مرتبط با سامانه و عدم تامین زیرساخت ارتباطی مناسب منجر شده است که متاسفانه گمرک به تمامی اشکالات مطروحه با سوءظن و به عنوان تیشه‌هایی که قصد زدن ریشه سامانه را دارند، نگاه کند و درصدد دفاع متعصبانه برآید. با این اوصاف متاسفانه سامانه‌ای که قاعدتاً می‌توانست وسیله‌ای برای حصول به اهداف گمرک باشد می‌رود تا در این کشاکش، خود به هدف اصلی تبدیل شود. به نظر می‌رسد در حال حاضر با توجه به منافع سامانه بحث بر سر بودن یا نبودن سامانه نیست بلکه نحوه اجرای آن است که محل اختلاف‌نظر است. شاید عمده‌ترین سهم در انتقاد از سامانه، متوجه روش اجرای آن است. گمرک نباید صبر و حوصله ذی‌نفعان این سامانه را در تحمل مشکلات آن نادیده بگیرد و در اصلاح برخی رویه‌های ناصحیح تسریع کند. هم سازمان‌های همجوار و هم صاحبان کالا، بحق بردباری بی‌نظیری در این موارد به خرج داده و با اعتماد به گمرک و اعتقاد به مزایای این سیستم در درازمدت، سعی داشته‌اند به جای گلایه‌های روزمره اجازه دهند سیستم نقش خود را در بهبود وضعیت اجرایی در گمرکات ایفا کند، اما به نظر می‌رسد سیستم اجرا می‌خواهد بسیاری از مشکلات را همزمان با اجرا رفع کند که این مساله عواقب ناخوشایندی برای اقتصاد کشور به دنبال خواهد داشت.
 واقعیت این است که قبل از طراحی کامل یک نرم‌افزار و تحلیل تک‌تک اقداماتی که باید اجرا شود؛ نباید به پیاده‌سازی مراحل مختلف اقدام کرد. عدم توجه به این نکته باعث خواهد شد تا با ابهام در مرز هر زیرسیستم، مواجه شده و در نتیجه نقاطی وجود داشته باشند که در هیچ زیرسیستمی دیده نشده و همچنین با نقاطی مواجه باشیم که در چند زیرسیستم تعبیه شده‌اند. سرعت پایین سیستم و قطع سیستم و عدم تعریف روش‌های جایگزین برای انجام امور و رفع مشکل سبب نارضایتی فعالان و مراجعان به سامانه خواهد شد. ایرادات موجود در فرم اظهارنامه الکترونیکی، نحوه درج اطلاعات بارگیری، طراحی باکس گزارش‌دهی و تغییرات متعدد در روش ارتباط گمرک با سازمان‌های همجوار نیز از نمونه‌های بارز ضعف در طراحی و پیاده‌سازی این سامانه است. همچنین آنچه به پریدن اطلاعات مشهور شده است احیاناً تغییرات مکرر و پیش‌بینی‌نشده‌ای است که در ساختار جداول ایجاد می‌شود و به دلیل اینکه جداول از پیش دارای اطلاعات هستند، برای ایجاد امکان تکمیل فیلدهای جدید، با حذف اطلاعات قبلی، مراجعان را با مشکلاتی مواجه می‌سازد.
نحوه اجرای زیرسیستم‌ها اکنون بدین گونه است که بدون اطلاع‌رسانی قبلی یا کافی، کاربران با شروع و بررسی یک زیرسیستم مواجه می‌شوند و در حین اجرای سیستم و با بروز مشکلات عدیده‌ای که این تغییر ایجاد کرده است، برخی مشکلات کلیدی و بحرانی اصلاح شده و مابقی اشکالات اجرایی نیز به دلیل کمبود وقت و اینکه به هر حال بدون استفاده از سامانه، امکان ادامه فعالیت وجود ندارد، فعلاً تحمل می‌شود. متاسفانه تجربه نشان داده پس از مدتی کاربران به این مشکلات عادت می‌کنند، اما تیم مجری این اتفاق را به عنوان رفع مشکل به مدیریت القا می‌کند، در حالی که کاربران چاره‌ای جز تحمل ندارند و از طرفی اجرای زیرسیستم جدید و مشکلات بسیار جدی‌تر و بحرانی‌تر جدید، اصولاً اولویت پرداخت به مشکلات قبلی را از بین برده است. لازم است مجری پروژه متوجه زیان‌های مالی که اقدامات و تغییر روش‌ها به تجارت فرامرزی کشور وارد می‌کند، باشد. وقایعی همچون تعطیلی چندروزه عملیات بارگیری و خروج کالا از گمرک شهید رجایی به دلیل حذف پروانه کاغذی یا تاخیرات ناشی از اجرای سیستم نوبت‌دهی یا مشکلاتی که قطعی‌های گاه و بیگاه سامانه ایجاد کرده و می‌کند (صرف‌نظر از اینکه چه شخص یا سازمانی مقصر شناخته شود) زیان‌های مالی به همراه خواهد داشت که یقیناً باید در بودجه‌بندی پروژه و ارائه آمارهای مختلف از میزان صرفه‌جویی ریالی به سبب اجرای سامانه جامع، مدنظر قرار گیرد.
پیاده‌سازی چنین سامانه عظیمی، یقیناً با اتکا به قوانین جدید و پشتیبانی‌های حقوقی /قانونی میسر خواهد بود که شاید از دلایل مهم اصلاح قانون امور گمرکی در سال 90 یا تصمیم به اصلاح مجدد همین قانون تازه تصویب‌شده در حال حاضر باشد. ولی به عنوان یک اصل پذیرفته‌شده در کشورداری باید بدانیم که بین درست و قانونی یا غلط و غیرقانونی انطباق همیشگی وجود نداشته و نمی‌توان به صرف درست بودن یک اقدام، قبل از مهیا کردن بستر قانونی، آن را اجرا یا به صرف غلط بودن، آن را بدون توجه به قوانین جاری متوقف کرد. در خاتمه باید خاطرنشان کرد مزایای سامانه جامع حذف برخی مراحل زائد، تسریع در انجام بسیاری از تشریفات گمرکی، ارتباط موثر با سازمان‌های همجوار، ارسال پیامک به صاحبان کالا جهت اطلاع از مراحل ترخیص، تسهیل و تسریع در امور ترانزیت، دریافت اطلاعات از موسسات حمل‌ونقل و رعایت مواردی چون اعتبار مدارک تسلیمی به گمرک از قبیل وکالتنامه، کارت بازرگانی و... و همچنین افزایش بی‌اندازه قدرت نظارتی گمرک بر تمامی فعالیت‌های انجام‌شده و رصد عملکرد کارکنان و سوابق صاحبان کالا و نمایندگان آنهاست. انتظار می‌رود گمرک نیز درصدد تهاتر مزایا و معایب نبوده و گرچه این امتیازات بی‌شمار تاییدی بر صحت تصمیم و جهت‌گیری گمرک در تکمیل سامانه جامع است، نسبت به رفع موارد اشکال نیز حساسیت بیشتری را اعمال کند تا حقوق صاحبان کالا و مراجعان به گمرک تضییع نشود. به علاوه گمرک برای تحول در ساختار سازمانی نیازمند اعتماد به بدنه کارشناسی و اجرایی سازمان و استفاده از نظرات استفاده‌کنندگان دولتی و خصوصی سیستم است و به نظر می‌رسد در حال حاضر به طور مناسب عمل نمی‌شود.

پی‌نوشت:
1- World Customs Organization
 
 
پر بیننده ترین ها
پیشرفته‌ترین گمرک‌های جهان در کجا قرار دارند؟
مرزهای مدرن
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
گزارش آزادی اقتصادی 2017 بنیاد هریتیج چه نکاتی در بر دارد؟
تضمین رفاه
14 اسفند 1395، شماره 215
 
مادورو و اسلافش مستحق سرزنش هستند
ونزوئلای دیوانه دیوانه*
14 اسفند 1395، شماره 215
 
نرخ بهینه تعرفه در کشورهای حامی تجارت آزاد چقدر است؟
دنیای تعرفه‌ها
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
چرایی کاهش هزینه‌کرد خانوار برای تفریح در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مصائبی که اجازه تفریح نمی‌دهند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
درس‌های اقتصاد کوبا برای اقتصاد ایران
بازار را رها کنید
14 اسفند 1395، شماره 215
 
وضعیت مردم ونزوئلا پس از سه سال بحران اقتصادی چگونه است؟
و اینک قهقرا
14 اسفند 1395، شماره 215
 
بررسی چگونگی کاهش فساد در گمرک در گفت‌وگو با استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
تعرفه بالا فسادآفرین است
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
به بهانه درگذشت کنث آرو
اقتصاددان اقتصاددان‌ها
14 اسفند 1395، شماره 215
 
محمدمهدی بهکیش می‌گوید مردم اهمیت دارایی‌های فکری را متوجه شده‌اند، اما دولت نه
دولت از مردم جا ماند
14 اسفند 1395، شماره 215