اقتصاد سیاسی
بازخورد
 
تاریخ: 23 بهمن 1395، شماره 212

چرا در برنامه‌ریزی و مدیریت بحران‌ها نا‌توان هستیم؟
سنجش ناکارایی


 
راضيه امامي‌ميبدي / پژوهشگر اقتصادی
سانحه پلاسکو بار دیگر نشان ‌داد کشور ما در برابر مخاطرات آسیب‏پذیر است و سیاستگذاری و تقنین، اجرا و نظارت در این حوزه نیاز به اصلاح دارند. از آنجا که وظایف و مسوولیت‌های مربوط به پیشگیری و کاهش خطرپذیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی به موجب قوانین و مقررات متعدد بر عهده دستگاه‌های مختلف گذاشته شده است؛ مدیریت واحد و هماهنگ آنها همواره یکی از چالش‌های اصلی در این حوزه بوده است. این امر در سیاست‌های کلی «پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه» با تصریح به «ایجاد مدیریت واحد با تعیین رئیس‌جمهور برای آمادگی دائمی و اقدام موثر و فرماندهی در دوره بحران» نیز مورد تاکید قرار گرفته است. گرچه از قانون آزمایشی «تشكیل سازمان مدیریت بحران» مصوب 31 /2 /‌1387 مجلس شورای اسلامی انتظار می‌رفت با تشکیل سازمان مدیریت بحران و شورای عالی مدیریت بحران این خلأ را پوشش دهد، به دلایل متعدد این امر تاکنون محقق نشده است. آثار و پیامدهای زیانبار عدم مدیریت واحد در ابعاد مختلف مدیریت بحران، هنگام وقوع مخاطرات بیش از هر زمان دیگری برجسته می‌شوند؛ کمااینکه سانحه پلاسکو مجدداً چنین ضعفی را یادآوری کرده است. مهم‌ترین دلایل عدم تحقق مديريت واحد بحران به این شرح است.

1- تقلیل مدیریت بحران به مقابله: آنچه در قوانین و مقررات مربوطه ذیل مدیریت بحران تصریح شده، پیشگیری و کاهش خطرپذیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی را در‌بر می‌گیرد. حال آنکه در اجرا، مدیریت بحران به مقابله و پرداخت خسارت تقلیل یافته است. غیرضروری قلمداد کردن سایر ابعاد مدیریت بحران، موجب غفلت از برنامه‌ریزی‌ها و اقداماتی می‌شود که در بهبود کیفیت عملیات اضطراری و جلوگیری از تبدیل وضعیت اضطراری به بحران موثر است. به عبارت دیگر، نمی‌توان از سازمان‌های امدادگر انتظار داشت که بدون همراهی و توجه سایر سازمان‌ها به کاهش خطرپذیری در تصمیمات و اقداماتشان، در نجات جان و مال انسان‌ها پیشرفت چشمگیری داشته باشند.
2- شفاف نبودن نقش‌ها و مسوولیت‌ها: تدابيري كه در قانون تشكیل سازمان مدیریت بحران و قوانین پیش از آن براي هماهنگي فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادها در مدیریت بحران پيش‌بيني شده عمدتاً محدود به ايجاد ساختارها بوده است. به‌رغم پیش‌بینی آیین‌نامه‌های اجرایی، آنها نیز در شفاف کردن نقش‌ها و مسوولیت‌ها نسبت به قانون پیشرفت قابل توجهي نداشته‌اند. انجام امور از طریق کارگروه‌ها عامل دیگری در روشن نبودن نقش‌ها و مسوولیت‌هاست. اين كارگروه‌ها زير نظر سازمان مدیریت بحران نیستند بلكه مسووليت آنها با وزارتخانه‌ها و سازمان‌هاي مستقلي است كه رياست هر كدام از كارگروه‌ها را بر عهده دارند. همین امر موجب پراکندگی مدیریت بحران می‌شود. وظایفی که در سال‌هاي اخير برای این کارگروه‌ها تصویب شده همچنان کلی است و روشن نیست هر کدام از دستگاه‌های عضو مشخصاً در قبال انجام چه وظایفی باید پاسخگو باشند. عدم تشکیل یا فعالیت نامنظم کارگروه‌ها نشانه‌ای روشن بر ناکارآمدی آنهاست.
3- ناموثر بودن ساختار مدیریت بحران: با اینکه در قانون «تشكیل سازمان مدیریت بحران»، شوراي عالي مديريت بحران به رياست رئيس‌جمهور و عضويت تعدادي از وزرا و معاونان رئيس‌جمهور، روساي سازمان‌ها،‌ شهردار تهران، فرماندهان ارشد نظامي و مقاماتي از قواي مقننه و قضائيه به منظور هماهنگي و تصويب مقررات و ضوابط حاکم بر مدیریت بحران پیش‌بینی شده است، اما این شورا هم از نظر نوع وظایف پیش‌بینی‌شده در قانون مذکور و هم از نظر تناوب و کیفیت برگزار شدن آن اشکالاتی دارد. در قانون یاد‌شده، مرز میان وظایف شورای عالی و سازمان مدیریت بحران مبهم است و مشخص نیست مسوولیت اصلی هماهنگي و انسجام ميان دستگاه‌ها با کدام یک از آنهاست. وابستگی سازمان مدیریت بحران به یک وزارتخانه و نه ریاست‌جمهوری، موجب می‌شود این سازمان از ظرفیت‌های لازم برای هماهنگ کردن سایر دستگاه‌ها برخوردار نباشد. در عرصه اجرا نیز عموماً شورای عالی مدیریت بحران به ریاست رئیس‌جمهور تشکیل نمی‌شود. مصوبات آن ضمانت اجرایی لازم را ندارد و در مواقع بروز مخاطرات نیز، هیات دولت و نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور نقش اصلی را بر عهده دارند. به عبارت دیگر، قانون مذکور در عمل کنار گذاشته شده است.
4- شفاف نبودن اعتبارات: «از آنجا كه كشور ما همواره در معرض وقوع مخاطراتی مانند زلزله، سیل یا آتش‌سوزی قرار دارد؛ قاعدتاً باید در بودجه سالانه کشور از طریق تعریف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، طرح‌ها و پروژ‌ه‌هایی در جهت آمادگی در برابر آنها پیشنهاد کرد. این موضوعی است که در بند (ج) ماده 216 «قانون برنامه پنجم توسعه» و بند (م) ماده 28 «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مورد غفلت واقع شده است. در این احکام به مواردی اشاره شده است که اصولاً جزو برنامه‌های سالانه دولت محسوب می‌شود و در قالب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قابل تعریف است. مواردی مانند پيش‌آگاهي، پيشگيري و حتی بازسازی و نوسازی در زمره اموری قرار می‌گیرند که با توجه به شرایط کشور باید برای آنها از طریق تعریف و اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از قبل برنامه‌ریزی کرد. گزارش‌های نظارتی دیوان محاسبات کشور حاکی از تخلف و سوء‌استفاده دستگاه‌ها از اعتبارات «حوادث غيرمترقبه» در سال‌های اخیر است؛ زیرا با تعریف اموری موسع و تفسیر‌پذیر مانند پيش‌آگاهي یا پيشگيري، هر اقدامی و هر هزینه‌ای را می‌توان در زمره این امور به شمار آورد.»‌1
5- سلب ابزارهای مالی: «سهم دادن به دستگاه‌‌ها مطابق آنچه در بند (م) ماده 28 «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)»‌ آمده با منطق بودجه‌ریزی سازگار نیست و باعث عدم شفافیت، سوء‌استفاده از اعتبارات و تشویق سایر دستگاه‌ها به سهم‌خواهی از این اعتبارات می‌شود.» همچنین، طبق قانون تشكیل سازمان مدیریت بحران، صرفاً درصدي از اعتبارات ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 به این سازمان اختصاص مي‌يابد؛ در حالي كه با تاسيس سازمان اختصاصي براي مديريت بحران،‌ ماده (10) قانون تنظيم بخشی از مقررات مالی دولت موضوعيت خود را از دست مي‌دهد و منابع مالي این حوزه ‌بايستی تحت مدیریت واحد قرار گیرد. استمرار اين ماده به معناي آن است كه سازمان، ابزارهای مالي برای مديريت واحد را در اختيار ندارد. بدین‌سان، نحوه تنظيم مديريت منابع مالي تحت تاثير نگرش‌هاي متفاوت وزارت كشور و سازمان برنامه و بودجه قرار گرفته است.
6- ضعف در نظارت، پایش و ارزیابی: به‌رغم اینکه مطابق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران،‌ همه دستگاه‌ها موظف به همكاري با سازمان مديريت بحران بوده و بايد به آن گزارش ‌دهند،‌ نبود ضمانت اجرايي از يك‌سو و نامشخص بودن مسووليت‌ها از سوي ديگر اثربخشي چنين احكامي را تحت تاثير قرار مي‌دهند. در حال حاضر، اطلاعات منظمی از میزان پیشرفت کشور در کاهش خطرپذیری و پیشگیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی ثبت، پردازش و منعکس نمی‌شود و دستگاه‌های نظارتی بر آنچه در این حوزه می‌گذرد به‌خوبی اشراف ندارند.
7- نبود ضمانت اجرای قوانین و مقررات: در شرایط فعلی، ابزارهای بودجه‌ای، حقوقی و قضایی كافي برای ضمانت اجرای قوانین و مقررات در این حوزه وجود ندارد. ماهیت شورایی انجام امور، چالش‌های مربوط به اعتبارات و عدم پیش‌بینی تخلفات و مجازات‌های متناسب با شرایط اضطراری موجب شده ظرفیت لازم برای اعمال مدیریت واحد وجود نداشته باشد.
8- قوانین و مقررات موازی: تصويب قوانين و مقررات موردي كه مديريت منابع مالي مديريت بحران را به سازمان برنامه و بودجه مي‌سپرد و ستادهايي از وزرا و معاونان رئيس‌جمهور را براي رسیدگی به مخاطرات مختلف تشكيل مي‌دهد وضعیت را پيچيده‌تر مي‌کند. در این میان، می‌توان به مصوبات هيات وزيران با استناد به اصل 127 قانون اساسي ناظر بر تعيين نمايندگان ويژه رئيس‌جمهور براي تصميم‌گيري در خصوص مديريت خشكسالي،‌ بيماري‌ها و آفات، گردوغبار، آلودگي و مانند آن یا تصویب قانون «تسريع در بازسازي مناطق آسيب‌ديده در اثر حوادث غيرمترقبه» از سوی مجلس شورای اسلامی اشاره کرد. بر اساس قانون اخیر، دولت می‌تواند هنگام تخريب‌هاي گسترده، ستاد راهبري بازسازي را تشکیل دهد؛ شوراي عالي مديريت بحران را كنار نهاده و سازمان مديريت بحران را ملزم به فعاليت زير نظر ستاد راهبري بازسازي کند. روشن است که چنین مصوباتی مدیریت واحد بحران را مخدوش می‌کنند.

پی‌نوشت:
1- به نقل از مقاله محمدتقي فياضي پژوهشگر اقتصادی پیرامون اعتبارات مديريت بحران و پيشنهادهايي براي اصلاح آن.
 
 
پر بیننده ترین ها
پیشرفته‌ترین گمرک‌های جهان در کجا قرار دارند؟
مرزهای مدرن
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
گزارش آزادی اقتصادی 2017 بنیاد هریتیج چه نکاتی در بر دارد؟
تضمین رفاه
14 اسفند 1395، شماره 215
 
مادورو و اسلافش مستحق سرزنش هستند
ونزوئلای دیوانه دیوانه*
14 اسفند 1395، شماره 215
 
چرایی کاهش هزینه‌کرد خانوار برای تفریح در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مصائبی که اجازه تفریح نمی‌دهند
14 اسفند 1395، شماره 215
 
نرخ بهینه تعرفه در کشورهای حامی تجارت آزاد چقدر است؟
دنیای تعرفه‌ها
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
وضعیت مردم ونزوئلا پس از سه سال بحران اقتصادی چگونه است؟
و اینک قهقرا
14 اسفند 1395، شماره 215
 
بررسی چگونگی کاهش فساد در گمرک در گفت‌وگو با استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
تعرفه بالا فسادآفرین است
16 اسفند 1395، شماره ویژه‌نامه گمرک
 
درس‌های اقتصاد کوبا برای اقتصاد ایران
بازار را رها کنید
14 اسفند 1395، شماره 215
 
به بهانه درگذشت کنث آرو
اقتصاددان اقتصاددان‌ها
14 اسفند 1395، شماره 215
 
محمدمهدی بهکیش می‌گوید مردم اهمیت دارایی‌های فکری را متوجه شده‌اند، اما دولت نه
دولت از مردم جا ماند
14 اسفند 1395، شماره 215